РОЗДІЛ V. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ І БЕЗПЕКИ В СФЕРІ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

Забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації

Після вивчення даного розділу студент повинен:

знати

• • способи забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації;
• • сутність і зміст контролю Президента РФ за діяльністю публічної адміністрації;
• • поняття і зміст доказування у справі про адміністративне правопорушення;
• • визначення, характерні ознаки та види заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення;

вміти

• • з аналізу федерального законодавства виділяти способи забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації;
• • розрізняти і співвідносити між собою президентський контроль, законодавчий контроль, судовий контроль, прокурорський нагляд за діяльністю публічної адміністрації;

володіти

• навичками аналізу результатів президентського контролю, законодавчого контролю, судового контролю, прокурорського нагляду за діяльністю публічної адміністрації.

Поняття і загальна характеристика способів забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації

Принцип законності заснований на утриманні ст. 15 Конституції РФ, відповідно до якої (ч. 2) органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, посадові особи зазначених органів, громадяни та їх об'єднання зобов'язані дотримуватися Конституції РФ і закони.

Законність - основний принцип діяльності публічної адміністрації, оскільки саме він визначає подзаконность виконавчо-розпорядчої та охоронної діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Відповідно, і в юридичній павука (в тому числі зарубіжної) законність нерідко розуміється як точне і неухильне дотримання і виконання законів і підзаконних актів перерахованими суб'єктами. Однак таке розуміння є одностороннім.

Законність - це, по-перше, наявність достатньої кількості юридичних норм високої якості з точки зору сучасних уявлень про правову державу, по-друге, їх суворе дотримання усіма суб'єктами права.

Третім елементом режиму законності в державі є його кадрове та матеріальне (або організаційно-технічне) забезпечення: наявність фахівців юриспруденції, правової інфраструктури, поліції, судів, установ з виконання покарання, іншого спеціального апарату для примусової реалізації законів. Закони в державі в будь-якому випадку повинні виконуватися. При необхідності воля держави, виражена в законі, реалізується силою.

Для адміністративного права проблема законності завжди була дуже важливою, причому її значення періодично "актуалізується". Питання законності здійснюваних адміністративно-публічними органами дій і видаваних ними правових актів постійно виникають в ході здійснення адміністративно-розпорядчої та адміністративно-охоронної діяльності.

Стан законності в діяльності публічної адміністрації в значній мірі визначається станом справ в сформованій системі способів її забезпечення.

Під способами забезпечення законності в діяльності публічної адміністрації слід розуміти прийняті компетентними органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими структурами посадовими особами, а також громадянами та їх об'єднаннями організаційно-правові заходи, спрямовані на виявлення і своєчасне усунення порушень чинного законодавства в процесі функціонування адміністративно-суспільних органів та їх посадових осіб. До таких способів відносяться різні види контролю та нагляду за діяльністю органів публічної адміністрації.

До числа найбільш значущих видів контролю (нагляду) за діяльністю публічної адміністрації відносяться державний і муніципальний контроль (нагляд).

Всі органи публічної влади, які здійснюють державний контроль (нагляд) за законністю діяльності публічної адміністрації, можна розділити на дві групи:

• 1) органи, для яких забезпечення законності становить не основну для них функцію діяльності: міністерства і федеральні агентства, уряду суб'єктів РФ, які в ході своєї діяльності так чи інакше контролюють дотримання законності підлеглими їм підрозділами і співробітниками;
• 2) органи, спеціально створені для забезпечення законності в сфері виконавчо-розпорядчої та охоронної діяльності публічної адміністрації, - федеральні служби, державні інспекції та інші контрольно-наглядові органи виконавчої влади та місцевого самоврядування, органи прокуратури.

Основними способами забезпечення законності діяльності публічної адміністрації є державний контроль і державний нагляд.

Залежно від обсягу контролю розрізняють власне контроль , в процесі якого перевіряються законність і доцільність діяльності, і нагляд, який обмежується тільки перевіркою законності.

Виходячи зі сказаного, загальноприйнята серед учених-адміністративістів точка зору полягає в тому, що нагляд - це звужений контроль.

Зміст контролю в порівнянні з двома іншими способами найбільш широке. Контроль, як правило, включає в себе аналіз фінансово-господарської діяльності суб'єкта адміністративного права, що передбачає оцінку не тільки її законності, а й доцільності. Контролюючий орган має дисциплінарними повноваженнями. Він має також право скасування адміністративно-правових актів нижчестоящого суб'єкта.

Залежно від характеру організаційно-правового зв'язку між контролюючим (наглядовим) суб'єктом і контрольованим (піднаглядним) суб'єктом в адміністративно-правовій сфері можна виділити два види контролю (нагляду):

1) зовнішній контроль (нагляд) за законністю діяльності публічної адміністрації, здійснюваний державними органами, посадовими особами, яким підконтрольні (піднаглядні) адміністративно-публічні органи, їх посадові особи не підпорядковані організаційно (по службі), зокрема органами законодавчої влади, федеральними службами ( в відношенні не підвідомчих їм органів), органами прокуратури, судами (суддями), уповноваженими з прав людини (омбудсменами) Російської Федерації і суб'єктів РФ, громадськими об'єднаннями нями і засобами масової інформації, громадянами.

Зауважимо при цьому, що недержавні організації, громадськість, засоби масової інформації реалізують контрольну функцію лише в найзагальнішому, неправовій сенсі, головним чином "сигналізуючи" про виявлені ними порушення законів. Ніякими відносяться до контролю владними повноваженнями вони не володіють;

• 2) внутрішній контроль (нагляд) за законністю діяльності публічної адміністрації, що здійснюється органами, посадовими особами, яким підконтрольні (піднаглядні) адміністративно-публічні органи, їх посадові особи підпорядковані організаційно (по службі). Усередині системи публічної адміністрації існують різні організаційно-правові форми внутрішнього контролю. Відповідні повноваження при цьому здійснюють:
  • а) суб'єкти лінійної влади загальної компетенції, наприклад: Президент РФ щодо Уряду РФ і щодо підвідомчих йому федеральних органів виконавчої влади, Уряд РФ - щодо підвідомчих йому федеральних органів виконавчої влади, уряду суб'єктів РФ - щодо підвідомчих їм органів виконавчої влади;
  • б) суб'єкти лінійної влади внутриведомственной компетенції, які здійснюють внутрішньовідомчий контроль, що проводиться, наприклад, міністром внутрішніх справ РФ, будь-яким першим керівником щодо підлеглих органів, служб, підрозділів; спеціалізованими внутріапаратної структурами - організаційно-інспекторськими підрозділами, штабами; підрозділами власної безпеки; фінансовими службами і т.п.

За часом здійснення розрізняють три види контролю:

• • попередній - здійснюється до надання суб'єкту права на здійснення певного виду діяльності або на вчинення певної дії публічної адміністрації, наприклад перевірка, яка проводиться органом внутрішніх справ перед видачею громадянину ліцензії на придбання зброї;
• • поточний - здійснюється в процесі повсякденної постійної діяльності адміністративно-громадських органів в межах їх компетенції, наприклад контроль органів внутрішніх справ за дотриманням громадянами правил зберігання і носіння вогнепальної зброї, контроль органів державного пожежного нагляду за дотриманням фізичними особами та організаціями вимог пожежної безпеки;
• • наступний - здійснюваний після встановлення в діяльності підконтрольних суб'єктів порушень чинного законодавства з метою перевірки усунення цих порушень, наприклад контроль за виконанням приписів, виданих контрольно-наглядовими органами фізичним особам і організаціям, які допустили порушення законодавства.

Таким чином, в цілому державний контроль і нагляд за законністю в діяльності публічної адміністрації здійснюють у відповідних організаційно-правової форми та з використанням відповідних способів наступні органи державної влади і державні посадові особи:

• 1) органи законодавчої влади (Федеральне Збори РФ, законодавчі органи суб'єктів РФ);
• 2) утворені органами законодавчої влади спеціальні контрольні органи (Рахункова палата РФ, контрольно-рахункові палати суб'єктів РФ);
• 3) Президент РФ;
• 4) Уповноважений з прав людини в Російській Федерації, Уповноважений з прав дитини в Російській Федерації та відповідні уповноважені в суб'єктах РФ;
• 5) спеціалізовані органи адміністративного контролю (нагляду), зокрема федеральні служби, державні інспекції та ін .;
• 6) вищі посадові особи суб'єктів РФ (губернатори, президенти республік);
• 7) вищі виконавчі органи державної влади (Уряд РФ, уряду суб'єктів РФ);
• 8) органи прокуратури;
• 9) Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ і нижчі суди загальної юрисдикції, Вищий Арбітражний Суд РФ і нижчестоящі арбітражні суди.

Розглянемо далі окремі найбільш значущі види державного контролю (нагляду) за законністю функціонування публічної адміністрації.