Повна версія

Головна arrow Право arrow Адміністративне право Росії

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

ПОНЯТТЯ, ОЗНАКИ ТА ВИДИ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ

У чинному законодавстві РФ в даний час відсутня загальне поняття правового акта. Відповідно, не визначено в законодавстві і поняття адміністративно-правового акта, або акта управління.

У науці адміністративного права адміністративно-правові акти називають також адміністративними актами, правовими актами управління, актами державної адміністрації [1] . Узагальнюючи наявні в адміністративно науці точки зору щодо поняття і основних ознак адміністративно-правового акту, можна сформулювати це поняття наступним чином.

Адміністративно-правовий акт - це виражене в певній офіційно-документальній формі односторонньо владне подзаконное рішення адміністративно публічного органу, прийняте (видається) зазначеним органом в межах його компетенції і з дотриманням передбаченої законодавством правової процедури, що встановлює загальні правила поведінки невизначеного кола суб'єктів (норми права ) або визначальне або підтверджує на основі матеріальних норм різних галузей права суб'єктивні права, обов'язки, правової ста вус невизначеного кола суб'єктів або індивідуально визначених фізичних осіб та (або) організацій, які застосовуються щодо них заходи заохочення, обмеження прав і свобод і примусу, або яке засвідчує будь-якої юридичний факт.

Виходячи з наведеного визначення, адміністративно акт характеризується наступними основними рисами (ознаками).

  • 1. Адміністративно-правовий акт - це завжди владне вольове рішення компетентного адміністративно-публічного органу, безпосередньо або опосередковано яке тягне за собою юридично значимі наслідки для невизначеного або для певного кола суб'єктів регульованих даним актом відносин. Це означає, що як акт не може розглядатися будь-який офіційний документ, що виходить від адміністративно-публічного органу і не містить владного рішення щодо зазначених осіб. Наприклад, не є адміністративно-правовими актами різні процесуальні та правовстановлюючі документи, зокрема протоколи, акти перевірок, рапорти, свідоцтва, довідки, які лише фіксують певні юридичні факти, несуть в собі певну інформацію, але не містять владних рішень щодо будь-яких осіб. У арбітражно-судової практиці не визнаються в якості ненормативних адміністративно актів такі офіційні документи адміністративно-громадських органів, як акти перевірок, акти огляду, акти (висновку) експертиз, протоколи вчинення процесуальних дій, зокрема протокол про адміністративне правопорушення, а також листи інформаційного змісту [2]
  • 2. Адміністративно-правовий акт - це владне вольове рішення, яке може бути прийнято тільки адміністративно-публічним органом в межах його компетенції. Іншими словами, такі акти можуть прийматися (видаватися) тільки адміністративно-публічними, а не будь-якими іншими державними органами або органами місцевого самоврядування і лише з питань, віднесених до відання названих органів. У зв'язку з цим не є адміністративно-правовими актами правові акти, що приймаються (видаються) органами законодавчої влади, судами (суддями), представницькими органами місцевого самоврядування. Наприклад, не може бути визнано адміністративно-правовим актом постанову мирового судді або судді районного суду у справі про адміністративне правопорушення.
  • 3. Адміністративно-правовий акт - це односторонньо владне вольове рішення адміністративно-публічного органу, тобто рішення, прийняте ним з власної волі, без будь-якої згоди тих осіб, щодо яких такий вирок береться. Разом з тим такий характер адміністративно-правових актів нс означає, що ці акти можуть прийматися (видаватися) адміністративно-публічними органами тільки за власною ініціативою. Ініціатива прийняття (видання) того чи іншого адміністративно-правового акта може належати також індивідуальним суб'єкту або організації, зацікавленим у прийнятті (виданні) цього акта. Наприклад, з ініціативи та на підставі звернень зацікавлених осіб відповідними адміністративно-публічними органами приймаються рішення про призначення пенсії, про видачу ліцензій, про надання земельних ділянок і т.п. У той же час адміністративно-правові акти можуть видаватися (прийматися) адміністративно-публічними органами і за власною ініціативою. Однак в будь-якому випадку рішення по яке з'явилося індивідуальним адміністративній справі приймається адміністративно-публічним органом в односторонньому порядку на підставі встановлених ним фактичних обставин цієї справи і відповідно до чинного законодавства. У зв'язку з цим адміністративно-правові акти необхідно відмежовувати від адміністративних та інших договорів і угод. Наприклад, в арбітражносудебной практиці не було визнано правовим актом угоду про взаємодію, укладену між Адміністрацією Костромської області та відкритим акціонерним товариством "МРСК Центру та Північного Кавказу" [3] .
  • 4. Адміністративно-правовий акт - це рішення, яке встановлює, змінює або скасовує норми права або містить конкретні владні приписи регулятивного або охоронного змісту, звернені до індивідуально визначеного або до індивідуально невизначеного кола фізичних осіб або організацій і тягнуть встановлення, підтвердження, зміну або припинення їх прав, обов'язків, відповідальності або в цілому правового статусу. Іншими словами, адміністративно-правові акти можуть бути як нормативними, що містять загальнообов'язкові правила і діють відносно невизначеного кола суб'єктів, так і ненормативними, що містять на основі норм вдачі конкретні владні приписи, що діють стосовно певного або невизначеного кола суб'єктів. Приписи як нормативного, так і ненормативного характеру, що містяться в адміністративно-правових актах, є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами, на яких поширюється дія цих актів.
  • 5. Адміністративно-правовий акт - це завжди подзаконное рішення, тобто рішення, прийняте адміністративно-публічним органом на основі відповідного федерального закону або закону суб'єкта РФ. Нормативний адміністративно-правовий акт повинен прийматися (видаватися) па основі відповідного закону і не суперечити йому. Ненормативний адміністративно-правовий акт може прийматися (видаватися) як безпосередньо на основі відповідного закону, так і на основі прийнятого (виданого) відповідно до цього закону підзаконного нормативного акту.
  • 6. Адміністративно-правовий акт - це публічновластное рішення адміністративного органу, виражене в певній офіційно-документальній формі. Іншими словами, владні рішення, що становлять зміст адміністративно-правових актів, повинні міститися на певних матеріальних носіях інформації, передбачених чинним законодавством в якості офіційних форм вираження і закріплення цих рішень, доведення їх до відома зацікавлених осіб. Адміністративно-правові акти, зокрема, виражаються у формі офіційних документів: рішень, постанов, розпоряджень, наказів, розпоряджень або записів в реєстраційно-облікових офіційних документах. Як показує аналіз судової практики в адміністративних справах, владні рішення адміністративно-громадських органів можуть міститися і в офіційних листах цих органів.

У таких випадках подібні листи повинні визнаватися адміністративно-правовими актами [4] .

До числа адміністративно-правових актів, з нашої точки зору, слід відносити в тому числі і резолюції посадових осіб адміністративно-громадських органів, що накладаються ними на представлених до утвердження або погодженням офіційних документах, наприклад на заявах фізичних осіб і організацій, проектно-технічної документації та т.п. Такі резолюції формулюють владні рішення відповідних посадових осіб, що тягнуть для зацікавлених суб'єктів правові наслідки, в зв'язку з чим мають ознаки адміністративно-правового акту.

Навряд чи можна погодитися з поширеним в літературі з адміністративного права підходом, згідно з яким до числа адміністративно-правових актів слід відносити усні накази, розпорядження, вказівки посадових осіб органів публічного управління, а також дорожні знаки та спеціальні сигнали [5] .

Усні накази, розпорядження та вказівки, які не фіксуються будь-яким офіційно-документальним способом, не можуть в подальшому спричинити юридично значимих наслідків для фізичних осіб або організацій, до яких вони звернені. У зв'язку з цим подібні форми волевиявлення пануючих суб'єктів не володіють таким найважливішою ознакою адміністративно-правового акту, як наступ юридично значимих наслідків для його адресата. І в судову практику у справах про оскарження рішень і ненормативних правових актів адміністративно-громадських органів як такі визнаються лише відповідні офіційні документи або рішення, зафіксовані документально, наприклад усно озвучене рішення про оголошення догани військовослужбовцю, занесене в облікову картку. Усні накази, розпорядження та вказівки посадових осіб адміністративно-громадських органів, які знайшли відображення в будь-яких документах, можна віднести до актів оперативного (поточного) управління, які не є правовими.

Дорожні знаки, а також сигнали світлофора, встановленого на дорожньому перехресті або на пішохідному переході, з нашої точки зору, є спеціальні способи доведення норм адміністративного права, що містяться в Правилах дорожнього руху, до учасників дорожнього руху. Вони вказують на необхідність застосування на тій чи іншій ділянці дороги або вулиці відповідного правила. Дані способи доведення норм адміністративного права застосовуються за допомогою використання неофіційно-документальної, а техніковізуальной форми.

Крім того, адміністративно-правові акти необхідно відмежовувати від адміністративно-правових дій. У науці адміністративного права, як правило, таке відмежування не проводиться. Багато вчених-адміністратівісти під правовими актами управління розуміють не тільки офіційні документи, які виходять від адміністратівнопублічних органів, але і здійснюються цими органами юридично значимі дії, наприклад дії з регулювання дорожнього руху, реєстраційні дії та т.п. [6] З нашої точки зору, видання (прийняття) адміністративно-публічним органом адміністративно-правового акта і вчинення даними органом адміністративно-правового впливу є різні правові форми їх публічної діяльності, які не слід ототожнювати.

Адміністративно-правова дія являє собою владне волевиявлення адміністративного органу, яке відрізняється від адміністративно-правового акту за такими ознаками.

  • 1. Адміністративно-правова дія, на відміну від адміністративно-правового акта, який не є владним рішенням адміністративно-публічного органу і далеко не завжди тягне настання певних правових наслідків для суб'єкта, щодо якого ця дія відбувається. Вчинення деяких адміністративно-правових дій, наприклад таких, як перевірка співробітниками поліції документів у громадян, зупинка ними транспортних засобів для перевірки документів, огляд цих транспортних засобів, огляд речей громадян в аеропортах, саме по собі не тягне для цих громадян ніяких правових наслідків, проте створює певні передумови для настання таких наслідків.
  • 2. При здійсненні адміністративно-правових дій далеко не завжди потрібно їх офіційно-документальне оформлення, в той час як адміністративно-правові акти завжди повинні бути виражені в строго визначеної офіційно-документальній формі, зокрема у вигляді офіційного документа або запису в будь-якому офіційному документі.

Правові акти державних органів і органів місцевого самоврядування та здійснювані ними юридично значимі дії як предмет оскарження в суді розмежовуються також в цивільно-процесуальному та арбітражному процесуальному законодавстві РФ, а також в судовій практиці по адміністративних справах. Зокрема, Пленум Верховного Суду РФ у своїй постанові від 10.02.2009 № 2 "Про практику розгляду судами справ про оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних і муніципальних службовців" роз'яснив, що акти державних органів та органів місцевого самоврядування, посадових осіб відносяться до рішень, а дії зазначених органів і посадових осіб є владне волевиявлення, що не вбрані у форму рішення.

Таким чином, вчинення адміністративно-публічними органами адміністративно-правових дій являє собою поряд з виданням (прийняттям) адміністративно-правових актів самостійну правову форму їх публічної діяльності.

У теорії адміністративного права адміністративно-акти (правові акти управління) в залежності від їх змісту і юридичних властивостей поділяються на дві великі групи: нормативні та індивідуальні, які в свою чергу класифікуються на види по різних підставах.

У той же час відносно недавно в федеральному законодавстві, зокрема в АПК, з'явився новий термін "ненормативний правовий акт". У зв'язку з цим виникло питання про співвідношення понять "ненормативний адміністративно-правовий акт" та "індивідуальний адміністративно-правовий акт". З нашої точки зору, ці поняття не можна ототожнювати.

Отже, на нашу думку, все адміністративно-правові акти в залежності від їх юридичного змісту можна поділити на два види: нормативні та ненормативні. Розглянемо кожен з даних видів адміністративно-правових актів.

Нормативний адміністративно-правовий акт являє собою виражену в певній офіційно-документальній формі владне рішення адміністративно-публічного органу, прийняте ним з питань, віднесених до його компетенції, що містить норми адміністративного або інших галузей права і чинне щодо невизначеного конкретно кола суб'єктів.

Виділимо основні ознаки нормативного адміністративно-правового акту.

  • 1. Нормативний адміністративно-правовий акт містить норми права, тобто загальнообов'язкові правила поведінки, дія яких поширюється на невизначене коло осіб і які розраховані на неодноразове застосування. Причому в нормативному адміністративно-правовому акті можуть міститися не тільки норми адміністративного права, а й норми інших галузей права, зокрема фінансового, цивільного, житлового, екологічного і т.д. Наприклад, Правила дорожнього руху, затверджені Урядом РФ, містять норми адміністративного права, а затверджені цим же органом виконавчої влади Правила надання послуг поштового зв'язку - норми цивільного характеру. У правозастосовчій практиці виникло питання про те, чи є нормативними правовими актами техніко-правові документи, такі як будівельні норми і правила (СПІП), санітарні норми і правила (СанПіН), державні стандарти (ГОСТи), які затверджуються федеральними органами виконавчої влади. Як показує аналіз зазначених документів, в них містяться певні норми і вимоги, обов'язкові для виконання невизначеним колом фізичних осіб і організацій у відповідній сфері (будівництва, промислового виробництва, торгівлі та ін.). Отже, перераховані документи містять норми права, а значить, можуть бути віднесені до числа нормативних адміністративно-правових актів.
  • 2. Нормативні адміністративно-правові акти можуть видаватися (прийматися) тільки тими адміністративно публічними органами, яким право видання (прийняття) таких актів надано федеральним законодавством або законодавством суб'єктів РФ. Зокрема, на федеральному рівні право видання нормативних правових актів надано Президенту РФ, Уряду РФ, федеральним міністерствам, Центральної виборчої комісії РФ, Центральному банку РФ.

Такі федеральні органи виконавчої влади, як знаходяться у віданні відповідних федеральних міністерств федеральні служби і федеральні агентства, не має права видавати нормативні правові акти, крім випадків, коли таке право надається їм особливо нормативними правовими актами Президента РФ або Уряду РФ. Чи не надано право видання нормативних правових актів структурним підрозділам і територіальним органам федеральних органів виконавчої влади в суб'єктах РФ.

Крім того, слід зазначити, що нормативні правові акти, які видаються (приймаються) НЕ адміністратівнопублічнимі органами, а іншими органами публічної влади, зокрема органами законодавчої влади (закони і постанови) і представницькими органами місцевого самоврядування (рішення), не можуть бути віднесені до категорії нормативних адміністративно-правових актів.

  • 3. Нормативні адміністративно-правові акти можуть видаватися (прийматися) відповідними адміністративно-публічними органами тільки з питань, віднесених до їх відання і вимагають нормативного регулювання. Зокрема, в положеннях про федеральних міністерствах визначається вичерпний перелік питань, за якими відповідні міністерства має право видавати нормативні правові акти.
  • 4. Нормативні адміністративно-правові акти можуть видаватися (прийматися) адміністративно-публічними органами тільки в тій офіційно-документальній формі, яка визначена законодавством для відповідного виду органів. Зокрема, Президент РФ не має права видавати нормативні правові акти у формі постанов, Уряд РФ - в формі указів. Федеральні міністерства та інші федеральні органи виконавчої влади мають право видавати нормативні правові акти лише у формі постанов, наказів, розпоряджень, правил, інструкцій і положень.

В силу п. 2 Правил підготовки нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади та їх державної реєстрації, затверджених постановою Уряду РФ від 13.08.1997 № 1009, видання федеральними органами виконавчої влади нормативно-правових актів у вигляді листів і телеграм не допускається. У зв'язку з цим Ухвалою Конституційного суду РФ від 02.11.2006 № 537-0 була визнана нормативним правовим актом Номенклатура основний підкарантинних матеріалів (підкарантинних матеріалів, об'єктів регулювання вантажів) (товарів), ввезення якої на територію Російської Федерації і вивезення з території Російської Федерації допускається з дозволу органів Державної служби ветеринарного і фітосанітарного нагляду Російської Федерації, що є додатком до листа відповідного федерального органу виконавчої влади.

5. Нормативні адміністративно-правові акти повинні видаватися (прийматися) з дотриманням встановленої законодавством процедури їх підготовки, видання (прийняття), опублікування і введення в дію. Відносно нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади така процедура передбачена Указом Президента РФ від 23.05.1996 № 763 "Про порядок опублікування і набрання чинності актами Президента Російської Федерації, Уряду Російської Федерації і нормативних правових актів федеральних органів виконавчої влади". У разі недотримання зазначеної процедури дані акти вважаються не набрали чинності і не породжують ніяких юридичних наслідків. Так, у судовій практиці Верховного Суду РФ не визнаються в якості нормативних правових актів акти федеральних органів виконавчої влади хоча і містять норми права, але не зареєстровані в Мін'юсті Росії і (або) не опубліковані офіційно в установленому порядку.

У судовій практиці виникло питання про можливість віднесення до нормативно-правовим актам різного роду додатків до нормативно-правовим актам, що видаються органами виконавчої влади. Відповідаючи на це питання, Верховний Суд РФ і Вищий Арбітражний Суд РФ у своїх визначеннях від 13.02.2007 № КАС06-566 і від 11.10.2007 № 9504/07 роз'яснили, що такі додатки є невід'ємними складовими частинами відповідних нормативних правових актів і не можуть розглядатися і оцінюватися у відриві від них.

Ненормативний адміністративно-правовий акт являє собою виражену в певній офіційно - документальній формі владне рішення адміністратівнопублічного органу, прийняте ним з питань, віднесених до його компетенції, і не містить норм адміністративного або інших галузей права і чинне в відношенні як певного, так і невизначеного конкретно кола суб'єктів.

Принциповою відмінністю ненормативного адміністративно-правового акту від нормативного є відсутність в ньому норм права. У той же час в залежності від кола суб'єктів, щодо яких діють ненормативні правові акти, їх можна поділити на два види:

  • а) пересічні ненормативні адміністративно акти, які містять владні рішення, які діють щодо невизначеного конкретно кола фізичних осіб і (або) організацій, наприклад постанову державного санітарного лікаря про введення карантину на певній території, наказ коменданта про введення комендантської години на території дії режиму надзвичайного стану ;
  • б) індивідуальні ненормативні адміністративно-правові акти, які містять владні рішення, що діють стосовно тільки конкретно визначених фізичних осіб та (або) організацій, наприклад наказ про прийом на державну службу громадянина, постанову про призначення громадянину або юридичній особі адміністративного покарання.

Ненормативні адміністративно-правові акти формально юридично можуть виражатися як у вигляді офіційних документів, до форми і змісту яких встановлені певні вимоги (рішення, накази, розпорядження, постанови, розпорядження), так і у вигляді офіційних документів, складених у довільній формі, але містять певні владні рішення (листи, резолюції на заявах, протоколи засідань комісій тощо).

Розглянемо далі питання введення в дію, призупинення та припинення дії адміністративно-правових актів.

Системний аналіз норм федерального законодавства в частині регулювання порядку введення в дію окремих видів як нормативних, так і ненормативних адміністративно-правових актів дозволяє зробити висновок про те, що такі акти можуть вступати в юридичну силу з одного з наступних моментів:

  • 1) з дати видання (прийняття) акта, тобто з дати підписання його уповноваженою посадовою особою;
  • 2) з дати, зазначеної в самому акті;
  • 3) після закінчення певного періоду часу, зазначеного в самому акті;
  • 4) з дати державної реєстрації акта в спеціальному реєстрі, зокрема, нормативні правові акти федеральних органів виконавчої влади, що містять відомості, що становлять державну таємницю або інші відомості конфіденційного характеру, набирають чинності з дня їх державної реєстрації в Мін'юсті Росії внесення до відповідного реєстру;
  • 5) з дати офіційного опублікування акта;
  • 6) після закінчення певного періоду часу після офіційного опублікування акта.

Ненормативні адміністративно-правові акти, крім того, можуть вступати в силу і починати діяти з одного з наступних моментів:

  • 1) з моменту отримання зацікавленою особою, щодо якої видано (прийнятий) акт, завіреної копії цього акта, наприклад з моменту отримання особою виданого йому розпорядження контрольно-наглядового органу;
  • 2) з дати затвердження акта вищим посадовою особою, наприклад з дати затвердження постанови судового пристава-виконавця старшим судовим приставом;
  • 3) з моменту настання певного юридичного факту, наприклад з моменту закінчення встановленого терміну відстрочки виконання акта;
  • 4) з моменту закінчення терміну, встановленого на оскарження акту, наприклад терміну на оскарження постанови по справі про адміністративне правопорушення.

У випадках, передбачених федеральним законодавством, до дозволу в установленому порядку питання про скасування або визнання неконституційним, не чинним оспорюваного нормативного адміністративно-правового акта допускається тимчасове призупинення його дії. Зокрема, Президент РФ має право до вирішення питання по суті припиняти дію нормативного правового акта органу виконавчої влади суб'єкта РФ, що суперечить, на його думку, Конституції РФ і (або) федеральним законам. Уряд РФ має право припиняти дію нормативних правових актів, що суперечать, але його думку, федеральним законам, актам Президента і Уряду РФ.

Аналіз чинного федерального законодавства показує, що підставами для припинення дії нормативних адміністративно-правових актів, втрати ними юридичної сили повністю або в частині є:

  • 1) скасування акта адміністративно-публічним органом, який його видав або прийняв (наприклад, Президент РФ і Уряд РФ можуть самі скасувати видані ними нормативні правові акти);
  • 2) скасування акта вищим адміністративно-публічним органом у випадку якщо його нормативного правового акту, що має більшу юридичну силу (зокрема, Президент РФ має право скасовувати постанови Уряду РФ, а останнє - нормативні акти підвідомчих йому федеральних органів виконавчої влади);
  • 3) визнання акта Конституційним Судом РФ, конституційними або статутним судом суб'єкта РФ повністю або в частині, що не відповідає Конституції РФ, конституції або статуту суб'єкта РФ;
  • 4) визнання акта судом загальної юрисдикції або арбітражним судом, що не відповідає повністю або в частині нормативно-правовим актам, які мають більшу юридичну силу, і недіючим.

Призупинення та припинення дії ненормативних адміністративно-правових актів здійснюється в наступному порядку.

Призупинення дії ненормативного адміністративно-правового акту є припинення його дії протягом певного чітко визначеного періоду часу і, відповідно, припинення виконання адресатами даного акту протягом цього періоду часу міститься в ньому рішення, реалізації передбачених ним суб'єктивних юридичних прав, обов'язків, заборон або заходів публічно-правової відповідальності.

У п. 4 Інформаційного листа від 13.08.2004 № 83 Вищий Арбітражний Суд РФ роз'яснив, що під призупиненням дії ненормативного правового акта розуміється не визнання акта нечинним, а заборона виконання тих заходів, які передбачаються даним актом.

Юридичними підставами для призупинення дії ненормативного адміністративно-правового акта можуть бути наступні обставини:

  • 1) встановлення ознак невідповідності акта в цілому або його окремих частин положенням законів і (або) підзаконних нормативних правових актів, що регулюють відповідні відносини;
  • 2) наявність припису (подання) компетентного адміністративного органу, що містить вимогу скасування або зміни акту в зв'язку з невідповідністю законів і (або) підзаконних нормативних правових актів сто положенням;
  • 3) наявність протесту прокурора, що містить вимогу скасування або зміни акту в зв'язку з невідповідністю його положень законів і (або) підзаконних нормативних правових актів;
  • 4) подання фізичною особою або організацією, щодо яких було видано (прийнятий) акт, скарги (заяви) про оскарження даного акту.

При наявності будь-якого з перерахованих вище підстав компетентний адміністративно-громадський орган або суд має право зупинити дію індивідуального адміністративно-правового акта повністю чи у відповідній частині, але в той же час нс зобов'язані здійснювати таке призупинення.

Зазначене право адміністративно-публічного органу або суду не є абсолютним і безумовним і на практиці, як правило, реалізується тільки при наявності крім названих вище підстав ще й деяких обов'язкових умов. До таких обов'язкових умов, при наявності яких можливо юридичне призупинення дії ненормативного адміністративно-правового акта, зокрема, відносяться:

  • 1) виникнення реальної загрози порушення (обмеження) суб'єктивного юридичного права фізичної особи або організації, щодо яких виданий (прийнятий) акт, а також суб'єктивних юридичних прав інших осіб, заподіяння їм реального майнового, особистого або іншої шкоди в разі продовження дії даного акту;
  • 2) виникнення реальної загрози безпеці держави, громадської безпеки або безпеки окремих фізичних осіб у разі продовження дії акта;
  • 3) неможливість подальшого відновлення порушеного суб'єктивного права фізичної особи або організації, щодо яких виданий (прийнятий) акт, порушених суб'єктивних юридичних прав інших осіб у разі продовження дії акта.

Таким чином, призупинення дії ненормативного адміністративно-правового акту є крайнім заходом, без застосування якої неможливо негайно припинити почалося порушення суб'єктивних юридичних прав фізичних осіб та (або) організацій, запобігти настанню шкідливих наслідків дії цього акту для держави, суспільства, окремих фізичних осіб і організацій . Призупинення дії ненормативного адміністративно-правового акту є мірою оперативного реагування та оперативної захисту порушуваних прав і законних інтересів фізичних осіб та організацій, забезпечення законних інтересів і безпеки суспільства і держави.

У той же час, як роз'яснив в п. 3 названого вище Інформаційного листа Вищого Арбітражного Суду РФ, неприпустимо призупинення дії оспорюваного в суді ненормативного правового акта, якщо є підстави вважати, що призупинення його дії може порушити баланс інтересів заявника та інтересів третіх осіб, публічних інтересів, а також може спричинити за собою втрату можливості виконання цього акту при відмові в задоволенні вимоги заявника по суті спору.

Припинення дії ненормативного адміністративно-правового акта або його частини означає втрату ним повністю або в певній частині юридичної сили, тобто припинення дії міститься в ньому владного рішення в повному обсязі або в певній частині. Дія акту і, відповідно, що міститься в ньому рішення припиняється на майбутнє час. Однак при припиненні дії акта можливо юридичне анулювання результатів його дії протягом усього періоду часу - з моменту вступу в юридичну силу і до моменту втрати ним цієї сили.

Існує два види припинення дії ненормативних адміністративно-правових актів: фактичне і юридичне.

Фактичне припинення дії ненормативного адміністративно-правового акта - це припинення дії даного акту в цілому або окремої його частини, викликане настанням певного юридичного факту, наявність якого виключає можливість подальшого застосування даного акту в цілому або його відповідної частини, без видання (прийняття) іншого спеціального правового акта про припинення його дії.

Юридичне припинення дії ненормативного адміністративно-правового акта - це припинення дії даного акту в цілому або окремої його частини, викликане виданням (прийняттям) компетентним адміністратівнопублічним органом або судом спеціального правового акту, що містить рішення про припинення його дії за допомогою скасування, відкликання або визнання недійсним в повному обсязі або у відповідній частині.

Моментом припинення дії ненормативного адміністративно-правового акта повністю чи у відповідній частині може бути:

  • 1) дата настання юридичного факту, наявність якого виключає можливість подальшого застосування акта;
  • 2) дата видання (прийняття) компетентним адміністративно-публічним органом або судом спеціального правового акта, який припиняє дію акта;
  • 3) дата вступу в юридичну силу спеціального правового акта компетентного адміністративно-публічного органу або суду про припинення дії акта;
  • 4) інша дата, встановлена спеціальним правовим актом компетентного адміністративно-публічного органу, який припиняє дію акта.

Підставами фактичного припинення дії ненормативного адміністративно-правового акта повністю чи в певній частині є:

  • 1) фактичне закінчення встановленого відповідним нормативно-правовим актом терміну дії актів даного виду;
  • 2) фактичне закінчення встановленого відповідним нормативно-правовим актом терміну дії заходів публічно-правової відповідальності, застосованої актом до фізичній або юридичній особі;
  • 3) фактичне закінчення строку виконання обов'язків, передбачених актом, зокрема приписом, і покладеної на адресата даного акту;
  • 4) смерть фізичної особи, щодо якої було видано (прийнятий) акт;
  • 5) ліквідація організації, щодо якої було видано (прийнятий) акт;
  • 6) видання (прийняття) компетентним адміністратівнопублічним органом або судом правового акта, фактично анулює дію акта.

Способами юридичного припинення дії індивідуальних адміністративно-правових актів можуть бути визнані:

  • 1) скасування акта повністю чи у відповідній частині адміністративно-публічним органом, який видав (прийняв) акт;
  • 2) скасування акта повністю чи у відповідній частині вищим стосовно органу, який видав (прийняв) акт, адміністративно-публічним органом;
  • 3) відгук акту, вираженого у формі вимоги, доручення, листи, адміністративно-публічним органом, який надіслав цей акт адресату;
  • 4) анулювання акту, вираженого у формі запису, що містить владне рішення, досконалою па будь-якому офіційному документі або в будь-якому реєстрі, наприклад в єдиному державному реєстрі прав на нерухоме майно та угод з ним;
  • 5) визнання акта недійсним повністю або у відповідній частині рішенням суду загальної юрисдикції або арбітражного суду.

До числа найбільш загальних підстав скасування, відкликання або анулювання будь-якого ненормативного адміністративно акта повністю чи в певній частині слід відносити:

  • 1) невідповідність найменування і (або) форми акта вимогам, встановленим відповідним нормативно-правовим актом;
  • 2) видання (прийняття) акта некомпетентним адміністративно-публічним органом або посадовою особою такого органу, тобто органом або посадовою особою, яка не має права видавати (приймати) акти такого виду або з таким змістом;
  • 3) невідповідність міститься в акті рішення в цілому або його певної частини (пункту, абзацу) положенням (нормам) закону або підзаконного нормативного правового акта або обов'язкового для виконання індивідуального адміністративно-правового акта або судового акта, на підставі або з урахуванням якого даний акт повинен був видаватися (прийматися);
  • 4) необгрунтованість міститься в акті рішення, тобто відсутність в акті фактичного і (або) юридичного обґрунтування прийнятого адміністративним органом або посадовою особою такого органу рішення;
  • 5) істотне порушення адміністративно-публічним органом або посадовою особою такого органу встановленої відповідним нормативно-правовим актом юридичної процедури вирішення справи, за результатами якого видано (прийнятий) акт, або встановленого відповідним нормативно-правовим актом порядку видання (прийняття) акту.

При цьому до числа істотних порушень юридичної процедури вирішення справи або порядку видання (прийняття) акту, як видається, слід відносити лише такі порушення адміністративно-процесуальних норм, які спричинили прийняття рішення, яке не відповідає за змістом підлягає застосуванню положень нормативних правових актів і не можуть бути усунені без скасування даного акту. Маються на увазі випадки, коли в зв'язку з допущеними при виданні (прийнятті) відповідного акта порушеннями адміністративно-процесуальних норм нс були повністю досліджені всі фактичні обставини справи, покладені в основу даного акту, що призвело до прийняття незаконного рішення по цій справі і в зв'язку з чим виникла необхідність його повторного розгляду по суті.

При наявності перелічених вище підстав ненормативний адміністративно-правовий акт може бути скасований компетентним адміністративно-публічним органом, а у випадках, передбачених законом, і судом (наприклад, рішення у справі про адміністративне правопорушення).

Необхідно відзначити, що в чинному федеральному адміністративному законодавстві питання про можливість скасування ненормативних правових актів самими адміністративно-публічними органами, які прийняли (видав) дані акти, не врегульовано. Зокрема, в федеральних нормативних правових актах, що регламентують правовий статус федеральних органів виконавчої влади, не міститься прямої вказівки на право скасування ними власних правових актів. У зв'язку з цим на практиці нерідко виникають питання про те, чи вправі той чи інший адміністративно-громадський орган сам скасувати виданий (прийнятий) їм ненормативний правовий акт. Так, наприклад, у судовій практиці виникло питання про те, чи вправі адміністративно-громадський орган, який виніс постанову по справі про адміністративне правопорушення, згодом скасувати його але власною ініціативою [7] . Питання обумовлений тим, що положення гл. 30 КпАП не передбачають право органу, судді або іншої посадової особи скасувати винесене ним постанову по справі про адміністративне правопорушення. Нам видається, що з метою оперативного усунення помилок, допущених при винесенні постанов у справах про адміністративні правопорушення, адміністративно-юрисдикційних органів таке право має бути надано.

Названі вище підстави скасування ненормативних адміністративно-правових актів є також і підставами для визнання таких актів недійсними повністю або у відповідній частині в судовому порядку за умови, що при цьому ці акти або їх частини:

  • 1) порушують права, свободи чи законні інтереси фізичних осіб або організацій;
  • 2) покладають на фізичних осіб або організації певні юридичні обов'язки за відсутності для цього нормативно встановлених підстав;
  • 3) створюють будь-які перешкоди для реалізації прав, свобод чи законних інтересів фізичних осіб або організацій.

Тільки при одночасній наявності одного або декількох підстав скасування актів та одного або кількох умов визнання актів недійсними ненормативний адміністративно-правовий акт може бути визнаний судом недійсним. Про це свідчить і велика арбітражно-судова практика.

Правові наслідки юридичного припинення дії ненормативних адміністративно-правових актів, тобто їх скасування, відкликання, анулювання та визнання недійсними, зводяться до наступного.

У разі скасування ненормативного адміністративно-правового акта повністю чи в певній частині в адміністративному або судовому порядку або в разі його відкликання або анулювання дію даного акту повністю або в зазначеній частині припиняється з моменту (з дати) видання (прийняття) або з моменту (з дати ) вступу в юридичну силу правового акта, який скасовує, відкликає або анулює цей акт повністю або у відповідній частині. Якщо до моменту скасування, відкликання або анулювання акт вступив в юридичну силу і його дія спричинило для фізичної особи або організації, щодо яких він був виданий (прийнятий), певні негативні наслідки (втрату майна, сплату грошових коштів, обмеження або позбавлення суб'єктивного юридичного права ), адміністративно-громадський орган або суд, який скасовує, відгукується і анулює даний акт, зобов'язаний усунути ці ефекти або покласти на орган, що видав (прийняв) скасований акт, обов'язок по їх усуненню.

Якщо суд визнав ненормативний адміністративно-правовий акт недійсним повністю або в певній частині, дія даного акту повністю або в зазначеній частині припиняється з моменту (з дати) винесення або з моменту (з дати) набуття юридичну силу відповідного судового акта. При цьому необхідно мати на увазі, що акт, визнаний судом недійсним повністю або у відповідній частині, є недійсним з моменту його видання (прийняття). Отже, якщо до моменту визнання акта недійсним він вступив в юридичну силу і його дія спричинило для фізичної особи або організації, щодо яких він був виданий (прийнятий), певні негативні наслідки (втрату майна, сплату грошових коштів, обмеження або позбавлення суб'єктивного юридичного права ), суд при ухваленні рішення про визнання даного акта недійсним повністю або у відповідній частині зобов'язаний покласти на адміністративно-громадський орган, що видав (прийняв) цей акт, обов'язок по і х усунення.

  • [1] Див., Наприклад: Комов Ю. М. Адміністративне право: підручник. М., 2005. С. 384-388; Адміністративне право Росії: курс лекцій / під ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2008. С. 336-346; Бахрах Д. Н. Адміністративне право Росії: підручник. М., 2006. С. 220.
  • [2] Див., Наприклад: Ухвали Вищого Арбітражного Суду РФ від 16.04.2009 № ВАС-3886/09 і від 23.03.2010 № ВАС-2826/10.
  • [3] Див .: Постанова Федерального арбітражного суду Волго-Вятського округу від 28.04.2007 у справі № А31-6863 / 2006-20.
  • [4] Див., Наприклад: постанови Федерального арбітражного суду Західно-Сибірського округу від 23.10.2009 у справі № А45-11879 / 2008, Федерального арбітражного суду Уральського округу від 13.10.2010 у справі № А50-4741 / 2010, Федерального арбітражного суду Волго-Вятського округу від 09.02.2011 у справі № А17-2544 / 2010.
  • [5] Див., Зокрема: Бахрах Д. Н. Адміністративне право Росії: підручник. М., 2006. С. 221; Російський Б. В., Старілов Ю. Н. Адміністративне право: підручник для вузів. М., 2009. С. 456.
  • [6] Див., Наприклад: Васильєв Р. Ф. Акти управління. М., 1987. С. 134; Коренев А. П. Адміністративне право Росії. Ч. 1. М., 2000. С. 200; Россініскій Б. В., Старілов Ю. М. Указ. соч. С. 456.
  • [7] Див., Зокрема, постанову Федерального арбітражного суду Поволзької округу від 24.01.2008 у справі № А12-11411 / 07-С24.
 
<<   ЗМІСТ   >>