РОЗДІЛ I. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО, АДМІНІСТРАТИВНО-РЕГУЛЮВАННЯ, АДМІНІСТРАТИВНО-РЕЖИМ В РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ

Адміністративне право як галузь російського права

Після вивчення даного розділу студент повинен:

знати

• • визначення адміністративного права як самостійної галузі права Російської Федерації;
• • особливості предмета, методу, структури, джерел вітчизняного адміністративного права;

вміти

• • оперувати такими спеціальними категоріями, як "предмет і метод адміністративного права", "функції адміністративного права", "адміністративно-правова сфера діяльності Російської держави", "публічна адміністрація", "структура адміністративного права", "джерела адміністративного права";
• • співвідносити адміністративне право з іншими галузями права Російської Федерації;

володіти

• • навичками аналізу суспільних відносин, що становлять предмет вітчизняного адміністративного права;
• • навичками роботи з законами, підзаконними нормативними правовими актами, судовими актами і договорами з нормативним змістом, які можна віднести до джерел адміністративного права.

Поняття, особливості та структура предмета вітчизняного адміністративного права

Що відбулася в пострадянський період зміна вектора спрямованості адміністративно-правового впливу системи виконавчої влади Російської держави, а також корінні зміни політичних, правових і економічних умов її функціонування дозволяють розглядати вітчизняне адміністративне право з позиції відомого юридичній науці інструментального підходу як специфічна юридична засіб забезпечення виконання (створення необхідних умов для дотримання, виконання і використання ) громадянами Рос ійской Федерації, іноземними громадянами, особами без громадянства, комерційними та некомерційними організаціями (далі - фізичні особи та організації), органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законів та інших нормативних правових актів Російської Федерації (далі - федеральне законодавство), а також законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації (далі - законодавство суб'єктів РФ).

При цьому слід зауважити, що відповідно до ст. 2 і 18 Конституції РФ сенс і зміст суспільних відносин, регульованих сучасним адміністративним правом, визначаються, по суті, зі співвідношення закріплених в законах та інших нормативних правових актах РФ, а також законів та інших нормативних правових актах суб'єктів РФ прав і законних інтересів фізичних осіб та організацій зі звичаями і законними інтересами органів державної влади та органів місцевого самоврядування, посадових осіб зазначених органів.

Відповідно, розглядаючи адміністративне право як юридична засоби забезпечення виконання федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ, необхідно виділити основні, характерні функції даної галузі права (найбільш суттєві напрямки і сторони впливу адміністративного права на суспільні відносини). На наш погляд, основними функціями сучасного адміністративного права є:

• - регулятивна функція, яка виражається в забезпеченні інтеграції (узгодженості та взаємозв'язку) прав і законних інтересів найрізноманітнішої галузевої спрямованості, що належать фізичним особам і організаціям, органам державної влади і органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам, які закріплені в нормах федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (в тому числі, наприклад, податкових, бюджетних, екологічних, цивільних, трудових, сімейних прав та законних інтересів);
• - охоронна функція , яка виражається в забезпеченні захищеності (охорони і захисту) прав і законних інтересів найрізноманітнішої галузевої спрямованості, що належать фізичним особам і організаціям, органам державної влади і органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам, від ряду специфічних факторів навколишньої дійсності, здатних заподіяти шкода, збиток даними правам та інтересам, в тому числі: від адміністративних правопорушень, а також правопорушень, офіційно не визнаних в якості администр тивних, але тягнуть за собою виникнення адміністративних правовідносин (банківських, податкових, бюджетних правопорушень); неправомірних і (або) необгрунтованих адміністративно-правових дій та рішень органів публічної влади, їх посадових осіб; шкідливих ситуацій (казусів) природного, техногенного та іншого роду, що тягнуть за собою певні адміністративно-правові наслідки.

Очевидно, що крім виділених основних функцій адміністративне право виконує цілий ряд найважливіших акцесорних, допоміжних функцій, в тому числі виховну. Як видається, сучасне адміністративне право є потужним інструментом подолання адміністративно-правового нігілізму, забезпечує формування різноманітних форм адміністративно-правової свідомості, в тому числі буденного, професійного, доктринального.

Виділені основні функції адміністративного права реалізуються в суспільних відносинах за допомогою використання специфічних (адміністративно) форм і методів діяльності окремих ланок механізму Російської держави. Зокрема, основні функції адміністративного права реалізуються за допомогою різноманітних форм і методів діяльності органів виконавчої влади, судових органів, інших державних органів та їх посадових осіб, а також за допомогою форм і методів діяльності органів місцевого самоврядування та посадових осіб цих органів, спрямованих на забезпечення інтеграції і захищеності прав і законних інтересів фізичних осіб та організацій, інших органів публічної влади.

Дотримуючись висловленим судженням, предмет адміністративного права пропонується розуміти як систему суспільних відносин, що складаються з приводу і в процесі публічно-правового забезпечення виконання фізичними особами та організаціями, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами законів, інших нормативних правових актів РФ і суб'єктів РФ за допомогою використання і застосування специфічних (адміністративно-правових) форм і методів діяльності окремих ланок державного хутра нізма.

Система відносин, що становлять предмет адміністративного права Росії, може бути названа адміністративно-правовою сферою діяльності Російської держави.

Сучасні суспільні відносини, що включаються в зазначену сферу і становлять предмет вітчизняного адміністративного права, відрізняються своєрідністю.

Перш за все, дані суспільні відносини за своєю природою мають двоїстий характер.

З одного боку, розглядаються суспільні відносини є організаційно-розпорядчими, так як виникають з приводу владного забезпечення окремими ланками державного механізму інтеграції (узгодженості, взаємозв'язку) закріплених в нормах федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ і реалізуються в адміністративно-правовій сфері прав і законних інтересів фізичних осіб і організацій, а також державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб зазначених органів. Наприклад, в предмет адміністративного права включаються суспільні відносини, пов'язані з організацією органами виконавчої влади надання фізичним особам і організаціям державних послуг, встановлених федеральним законодавством в сферах освіти і медицини; відносини, пов'язані з організацією управління державним майном.

З іншого боку, суспільні відносини, що регулюються адміністративним правом, є, по суті, охоронними, так як виникають з приводу забезпечення окремими ланками державного механізму захищеності (охорони і захисту) закріплених в федеральному законодавстві і законодавстві суб'єктів РФ і реалізуються в адміністративно-правовій сфері прав і законних інтересів фізичних осіб та організацій, а також державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб зазначених органів від різноманітних факторо в навколишньої дійсності, які здатні завдати шкоди, шкоди даним правам та інтересам, в тому числі: від адміністративних правопорушень, а також правопорушень, офіційно не визнаних в якості адміністративних, але тягнуть за собою виникнення специфічних адміністративних правовідносин (банківських, податкових, бюджетних); неправомірних і (або) необгрунтованих адміністративно правових дій та рішень органів публічної влади, їх посадових осіб; шкідливих ситуацій (казусів) природного, техногенного та іншого роду, що тягнуть за собою певні адміністративно-правові наслідки. Наприклад, предмет адміністративного права складають суспільні відносини, пов'язані з виявленням і усуненням органами виконавчої влади адміністративних правопорушень у сфері підприємницької діяльності, охорони навколишнього середовища, дорожнього руху та ін .; відносини, пов'язані з виявленням і усуненням органами виконавчої влади податкових, банківських, бюджетних правопорушень, що тягнуть за собою виникнення специфічних адміністративно-правових наслідків (адміністративних правовідносин між зазначеними органами та порушниками відповідно податкового, банківського та бюджетного законодавства); відносини, пов'язані з виявленням і усуненням дисциплінарних правопорушень, скоєних державними і муніципальними службовцями при виконанні покладених на органи державної влади або органи місцевого самоврядування адміністративно-функцій; відносини, пов'язані з розглядом несудових скарг громадян на неправомірні та (або) необгрунтовані дії і рішення органів виконавчої влади з надання державних послуг або проведення заходів з контролю і нагляду; суспільні відносини, що складаються за участю органів публічної влади, фізичними і юридичними особами в зв'язку з обмеженням поширення і ліквідацією епідемій, епізоотій, аварій, дорожньо-транспортних пригод, пожеж та ін.

У зв'язку з цим в залежності від природи регульованих суспільних відносин в структурі адміністративно-правової сфери діяльності Російської держави і, відповідно, в структурі предмета вітчизняного адміністративного права можна виділити дві складові частини.

По-перше, сукупність суспільних відносин, що виникають і реалізуються з приводу забезпечення інтеграції закріплених в федеральному законодавстві і законодавстві суб'єктів РФ і реалізуються в адміністративно-правовій сфері прав і законних інтересів фізичних осіб та організацій, державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб зазначених органів . Виділяється масив суспільних відносин можна назвати сферою адміністративно-розпорядчої (регулятивної) діяльності Російської держави.

По-друге, сукупність суспільних відносин, що виникають і реалізуються з приводу охорони і захисту закріплених у федеральному законодавстві та законодавстві суб'єктів РФ і реалізуються в адміністративно сфері прав і законних інтересів фізичних осіб та організацій, державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб зазначених органів. Дану частину адміністративно-правової сфери логічно назвати сферою адміністративно-охоронної діяльності Російської держави.

Крім особливостей природи своєрідність суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, проявляється в специфіці структури механізму Російської держави і обсягу адміністративних повноважень, наданих окремих ланках цього механізму.

У зв'язку з цим з урахуванням особливостей структури механізму Російської держави, а також обсягу адміністративних повноважень, наданих окремим ланкам даного механізму, буде логічним виділити три основні (найбільш масштабні і важливі) групи учасників суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом.

По-перше, логічно об'єднати в одній з основних груп зазначених суспільних відносин органи виконавчої влади та їх посадових осіб (Уряд РФ, федеральні органи виконавчої влади, територіальні органи федеральних органів виконавчої влади, вищі та інші виконавчі органи державної влади суб'єктів РФ, керівники вищих виконавчих органів суб'єктів РФ), органи місцевого самоврядування (представницькі органи місцевого самоврядування, ісполнітельнораспорядітельние органи муніципальних обра тання, інші органи та посадові особи місцевого самоврядування, що наділяються адміністративними повноваженнями). По суті, перелічені органи публічної влади та їх посадові особи наділяються найбільш повним арсеналом адміністративних повноважень багатоцільового призначення. Зазначені органи та їх посадові особи мають як адміністративно-розпорядчими, так і адміністративно-охоронними повноваженнями. Інакше кажучи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, а також посадові особи зазначених органів мають право і одночасно зобов'язані застосовувати в комплексі адміністративно-правові методи і форми щодо забезпечення узгодженості, взаємозв'язку, охорони і захисту найрізноманітніших прав і законних інтересів багатогалузевий спрямованості, передбачених федеральним законодавством і законодавством суб'єктів РФ. Перераховані вище органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, а також посадові особи цих органів пропонується назвати адміністративними органами публічної влади, адміністративно-публічними органами або, в узагальненому вигляді, публічною адміністрацією.

Другу основну групу учасників суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, на наш погляд, складають фізичні особи та організації, що наділяються адміністративними правами і обов'язками по дотриманню і виконанню норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ, а в ряді встановлених законом випадків (з санкції держави) наділяються окремими повноваженнями щодо забезпечення виконання вітчизняного законодавства іншими учасниками адміністративних правовідносин.

І, нарешті, третю основну групу учасників суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом, утворюють судові органи (суди, судді), уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, а також дозволяти адміністративно-правові спори, що виникають в ході діяльності адміністративних публічних органів щодо забезпечення виконання федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ. Інакше кажучи, судові органи як самостійні учасники адміністративних правовідносин наділяються окремими специфічними адміністративно-охоронними повноваженнями у справах про адміністративні правопорушення і справах про адміністративно-правових спорах.

Слід зауважити, що Президент РФ, органи прокуратури, законодавчі органи, представницькі органи місцевого самоврядування наділяються окремими адміністративно-розпорядчими або адміністратівноохранітельнимі повноваженнями, які реалізують при взаємодії з публічною адміністрацією, судовими органами, фізичними особами та організаціями.

Таким чином, з урахуванням особливостей сучасного механізму Російської держави і обсягу адміністративних повноважень, наданих окремим ланкам даного механізму, в структурі предмета вітчизняного адміністративного права можна виділити наступні групи однорідних суспільних відносин.

• 1. Відносини, що складаються за участю публічної адміністрації (адміністративних органів публічної влади), в тому числі:
  • - відносини, пов'язані з владним впливом адміністративних органів публічної влади на поведінку громадян, комерційних і некомерційних організацій, спрямованим на забезпечення дотримання і виконання цими особами та організаціями норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (наприклад, відносини між Росфіннадзор і перевіряються їм установами та організаціями) ;
  • - відносини, пов'язані з владним впливом адміністративних органів публічної влади на поведінку інших державних органів, органів місцевого самоврядування, їх підрозділів та посадових осіб, спрямованим на забезпечення дотримання і виконання цими органами, підрозділами і посадовими особами норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (наприклад, відносини між ФАС Росії і іншими органами виконавчої влади, що порушують антимонопольне законодавство; відносини між місцевою администр аціей і господарюючими суб'єктами муніципального освіти з приводу забезпечення виконання норм земельного, екологічного, містобудівного законодавства; відносини, що виникають в процесі вирішення адміністративними комісіями муніципальних утворень підвідомчих їм справ про адміністративні правопорушення);
  • - відносини, пов'язані з владним впливом адміністративних органів публічної влади на поведінку підлеглих їм організаційно (підвідомчих, що знаходяться у віданні) органів, підрозділів і посадових осіб, спрямованим на забезпечення дотримання і виконання цими органами, підрозділами і посадовими особами норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (наприклад, відносини між Міністерством внутрішніх справ РФ і його територіальними органами в суб'єктах РФ, тобто міністерствами, головними управлен иями і управліннями; відносини між Міносвіти Росії і Рособрнадзора; відносини між главою місцевої адміністрації і працівниками цієї адміністрації, наділяє повноваженнями по контролю за виконанням екологічного, житлового, земельного, інших видів законодавства);
  • - відносини, що складаються між адміністративними органами публічної влади, не підпорядкованими один одному організаційно, які займають в системі державної влади або місцевого самоврядування рівне правове становище, пов'язані з рішенням ними спільних завдань щодо забезпечення виконання та дотримання норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (наприклад, відносини між МВС Росії і Мінтрансом Росії з приводу планування та координації спільних дій у сфері виявлення та припинення адміністративних п равонарушеній на транспорті; відносини між адміністративною комісією муніципального освіти і територіальними органами місцевої адміністрації, що складаються в рамках переданих державою повноважень по забезпеченню виконання законодавства суб'єкта РФ).
• 2. Відносини, що складаються між фізичними особами та (або) організаціями без безпосередньої участі, але під контролем ( наглядом ) публічної адміністрації (адміністративних органів публічної влади) , в тому числі:
  • - відносини, в яких без безпосередньої участі, але під контролем адміністративних органів публічної влади, адміністративні органи комерційних і некомерційних організацій та їх посадові особи надають владне вплив на поведінку підлеглих фізичних осіб, підрозділів і організацій, спрямоване па забезпечення виконання цими особами, підрозділами та організаціями норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (наприклад, відносини між роботодавцями в особі відповідних керуєте їй організації та працівниками з приводу дотримання і виконання останніми встановлених публічних вимог безпеки (пожежної, екологічної, безпечної експлуатації транспортних засобів і т.п.); відносини між ректоратом, деканатами, викладачами державних вищих навчальних закладів та студентами, які навчаються в них, з приводу дотримання і виконання вимог законодавства про освіту);
  • - відносини, в яких без безпосередньої участі, але під контролем адміністративних органів публічної влади окремі організації або фізичні особи надають владне вплив на поведінку інших фізичних осіб і організацій, спрямоване на забезпечення виконання норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ (наприклад, відносини між індивідуальним підприємцем , акредитованим органом виконавчої влади, і фізичною або юридичною особою, що виникають з приводу забезпечення виконання загальнообов'язко тільних вимог, що пред'являються до продукції, що сертифікується і послуг; відносини між приватним охоронцем і відвідувачами магазину з приводу забезпечення виконання правил торгівлі, встановлених державою);
  • - відносини, в яких без безпосередньої участі, але під контролем (наглядом) адміністративних органів публічної влади реалізуються взаємні права та обов'язки фізичних осіб та організацій, що виникають в ході їх публічного спілкування і взаємодії (наприклад, відносини, що виникають в процесі дорожнього руху між його учасниками з приводу дотримання і виконання правил дорожнього руху).
• 3. Відносини, що складаються за участю судових органів , в тому числі:
  • - відносини, що виникають при розгляді судами підвідомчих їм справ про притягнення фізичних і юридичних осіб до адміністративної відповідальності;
  • - відносини, що виникають при розгляді судами загальної юрисдикції та арбітражними судами скарг (заяв) фізичних і юридичних осіб на дії (бездіяльність) і рішення (ненормативні правові акти) адміністративно -публічний органів.

Узагальнюючи викладені підходи до розуміння вітчизняного адміністративного права та його предмета, можна сформулювати визначення даної галузі з позиції інструментального підходу, який розкриває найбільш точно її місце і роль в системі права Російської Федерації.

Адміністративне право - самостійна галузь системи права Російської Федерації, що регулює суспільні відносини в сфері адміністративно-розпорядчої та адміністративно-охоронної діяльності держави, що складаються з приводу забезпечення виконання фізичними особами та організаціями, органами державної влади та органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами норм федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ.

Виходячи з наведеного визначення, слід зауважити, що суспільні відносини, що регулюються адміністративним правом, пов'язані із забезпеченням виконання норм більшості галузей публічного права: конституційного, муніципального, фінансового, митного, екологічного, інших галузей, а також пов'язані з забезпеченням виконання окремих норм трудового, сімейного , цивільного, підприємницького, деяких інших галузей приватного права.

Без специфічного впливу норм адміністративного права, спрямованого на забезпечення виконання норм чинного федерального законодавства і законодавства суб'єктів РФ, багато галузей права стають малоефективними (фінансове, митне, трудове, сімейне та ін.). Такий вплив адміністративного права обумовлює застосування відповідних специфічних методів регулювання.