Повна версія

Головна arrow Соціологія arrow Право соціального забезпечення

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА НОРМАТИВНИХ ПРАВОВИХ АКТІВ

В основі найпоширенішої класифікації нормативних правових актів лежить їх юридична сила, яка визначається компетенцією і становищем який видав органу в системі правотворчих органів. За цією ознакою всі російські нормативні правові акти поділяються на закони та підзаконні акти.

Закон - це нормативний акт, прийнятий вищим законодавчим органом держави з дотриманням особливої процедури. Закони є основним джерелом права соціального забезпечення в Росії.

Серед законів особливе місце належить Конституції РФ. По-перше, вона володіє юридичним верховенством над усіма іншими джерелами права взагалі. По-друге, вона закріплює весь комплекс соціально-економічних характер людини. Право на соціальне забезпечення розкривається в ст. 37-40 Конституції РФ.

З точки зору організації змісту закони прийнято ділити на кодіфікаціонние і звичайні (або поточні).

Єдиного кодификационного закону (основ законодавства або кодексу), що охоплює всю сукупність відносин по соціальному забезпеченню, до сих пір не прийнято, хоча ця проблема залишається надзвичайно актуальною. Реформи державної системи соціального забезпечення кінця XX - початку XXI ст. значно активізували законотворчий процес. Але прискорена підготовка нових законів у багатьох випадках негативно відбилася на їхній якості. Нові федеральні закони характеризуються крайньою нестабільністю, як правило, мають кілька редакцій, піддаються частим змін і доповнень. Одні і ті ж поняття в них формулюються по-різному. Не у всіх законах передбачаються джерела фінансування і механізми реалізації прав і відповідальності зобов'язаних суб'єктів, що перетворює їх в декларації. Серед типових недоліків федеральних законів слід назвати безсистемність, протиріччя, дублювання, прогалини, колізії, велика кількість норм відсилань. Все це знижує ефективність правового регулювання і ускладнює правозастосовчу діяльність.

Розробка кодексу соціального забезпечення дозволила б не тільки впорядкувати правове регулювання і усунути протиріччя, що породжуються відсутністю системного підходу, а й підняти на більш високий якісний рівень утримання нормативного матеріалу.

Кодекс соціального забезпечення не можна замінити окремими рамковими законами (як приклад можна привести Закон про основи соцобслуговування, Закон про основи соцстрахування і ін.), Число яких постійно зростає, так як це не вирішує проблеми в цілому.

Серед джерел права соціального забезпечення необхідно назвати кодіфікаціонние закони змішаного типу, які регулюють суспільні відносини, що утворюють предмети різних галузей. Зокрема, норми соціального забезпечення містяться в Законі про основи охорони здоров'я громадян, Законі про зайнятість населення та ін.

Необхідність кодифікації вітчизняного законодавства про соціальне забезпечення обгрунтовувалася вченими ще в радянський період. Актуальність цього питання багато разів зросла в сучасний період. Однак в умовах перманентної реформи і нестабільності правового регулювання всеосяжна кодифікація навряд чи можлива. Тому більшість правознавців схиляються до поетапної кодифікації за видами соціального забезпечення (М. Л. Захаров, С. І. Кобзєва, Т. К. Миронова, В. Б. Савостьянова, Е. Г. Тучкова і ін.).

Найближче до втілення завдання кодифікації в життя підійшли вчені-юристи М. Л. Захаров, В. Б. Савостьянова, Е. Г. Тучкова, які розробили в 2008 р проект пенсійного кодексу РФ [1] . Свій варіант проекту пенсійного кодексу РФ представила в 2009 р група розробників під керівництвом Л. А. Федуна, що складалася в основному з економістів [2] .

Якщо порівняти зазначені проекти, то перший відрізняється єдністю концептуального підходу і ретельним опрацюванням правових норм. Він складається з 5 частин, 11 розділів, 216 статей.

Другий проект є більш об'ємним. Він включає загальну і особливу частини, 12 розділів, 32 підрозділи, 566 статей. У ньому закріплюються основи пенсійної системи РФ, детально регламентуються питання фінансування пенсійного забезпечення та персоніфікованого обліку в системі пенсійного страхування, встановлюються умови, що визначають право на пенсії, види і розміри пенсій. Окрема частина присвячена регулюванню процедурних відносин але призначення і виплати пенсій, перерахунку їх розмірів.

Разом з тим в ньому містяться сложносовместімие з юридичної точки зору положення, що відносяться як до державної, так і до недержавної системи пенсійного забезпечення. У найзагальнішому вигляді другої проект є не стільки кодексом, що забезпечує єдність і необхідну диференціацію правового регулювання, скільки механічним об'єднанням норм різних федеральних законів. До його істотних недоліків можна віднести відсутність норм про відповідальність державних органів і інших публічних агентів (ПФР і недержавних пенсійних фондів) за несвоєчасне призначення пенсії, невірне числення її розміру, неправомірне утримання з пенсії та ін.

В обох проектах, крім соціально-забезпечувальних норм, містяться норми фінансового та адміністративного права. Але в перший проект вони включені в мінімальній кількості в інформаційних цілях і з метою розмежування управлінських повноважень між Урядом РФ і ПФР. Навпаки, у другому проекті їх кількість надмірно, що свідчить про прагнення розробників підмінити діючі федеральні закони, може привести до конкуренції норм і утруднити правозастосовчу діяльність.

В цілому другий проект потребує глибокої юридичної опрацювання питань суміщення соціальнообеспечітельних і цивільно-правових конструкцій і механізмів, щоб уникнути правових колізій з цивільним законодавством.

Поточні закони стосуються окремих видів соціального забезпечення (наприклад, трудових пенсій, державних пенсій і ін.).

Сфера дії законів обумовлюється федеративним устроєм держави. Відповідно до ст. 72 Конституції РФ координація питань охорони здоров'я, захист сім'ї, материнства, батьківства і дитинства, соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення, знаходяться в спільному веденні Російської Федерації і її суб'єктів. Це означає, що нормативні правові акти з питань соціального забезпечення можуть прийматися на федеральному і регіональному рівнях.

До виключної компетенції Російської Федерації відноситься визначення основ федеральної політики і прийняття федеральних програм в області соціального розвитку, затвердження федерального бюджету, введення федеральних податків і зборів, службовців джерелом фінансування державних пенсій, допомог, компенсацій, субсидій та оплати медичних і соціальних послуг.

Визначеною компетенцією в області соціального забезпечення мають і органи місцевого самоврядування. Але правотворческая активність цих органів істотно обмежується бюджетними можливостями. До їх відання належить організація надання швидкої медичної допомоги, первинної медико-санітарної допомоги в стаціонарно-поліклінічних та лікарняних установах, надання грошової та натуральної допомоги малозабезпеченим особам та ін.

Згідно ст. 76 Конституції РФ закони та інші нормативні правові акти суб'єктів РФ не можуть суперечити федеральним законам, прийнятим але предметів виняткового ведення Російської Федерації або ж предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ. Що стосується протистояння між федеральним законом і іншим актом, виданим у Російській Федерації, діє федеральний закон. Це ж правило застосовується і щодо актів органів місцевого самоврядування.

Регіональне законотворчість у сфері соціального забезпечення динамічно розвивається. Законами суб'єктів РФ регулюються умови надання адресної соціальної допомоги; затверджується склад споживчого кошика і величина прожиткового мінімуму; закріплюються стандарти максимально допустимої частки витрат на оплату житлових і комунальних послуг в сукупному доході сім'ї; вводяться додаткові пенсії для громадян похилого віку та допомоги у зв'язку з народженням дітей; визначається порядок обчислення вислуги років державних цивільних службовців в органах влади суб'єктів РФ і вирішуються інші питання.

Різновидом класифікації за сферою дії є об'єднання джерел по колу осіб.

Йдеться про диференціацію соціального забезпечення з урахуванням суб'єктів, які потребують особливого соціального захисту (жінки, діти, інваліди, державні службовці), і їх матеріального становища.

Диференціація здійснюється за допомогою спеціальних законів і норм, якими встановлюються додаткові права, переваги або вилучення.

Число таких норм було занадто велике. За оцінками Мінпраці Росії, кількість громадян, що мали право на пільги за Законом про ветеранів, досягало 32 млн, в тому числі: понад 800 тис. - інвалідів Великої Вітчизняної війни, понад 1 млн - учасників війни, 9,8 млн - трудівників тилу, 904 тис. - членів сімей загиблих, 20 млн - ветеранів праці [3] . Далеко не всім з них слід було зберігати пільги в нових економічних умовах, оскільки ці пільги значно посилювали фінансове навантаження на бюджети різних рівнів і вже не відповідали своєму цільовому призначенню.

Уряд РФ провело комплексний аналіз норм, що закріплюють додаткові переваги для окремих категорій населення, з урахуванням таких факторів, як причини введення, коло суб'єктів, вартість і економічна ефективність у поєднанні з іншими видами соціального забезпечення, і прийшло до висновку про доцільність заміни їх грошовими компенсаціями. Монетизація пільг була здійснена з 1 січня 2005 року на підставі Закону від 22 серпня 2004 № 122-ФЗ.

Інші нормативні правові акти по соціальному забезпеченню мають форму указів Президента РФ, постанов Уряду РФ, правил, інструкцій, наказів та інших нормативних актів міністерств, відомств і органів виконавчої влади суб'єктів РФ.

Укази Президента РФ нормативного характеру усувають суперечності і заповнюють прогалини федерального законодавства, вводять додаткові види забезпечення.

Указом Президента РФ від 27 вересня 2000 року "Про заходи щодо удосконалення управління державним пенсійним забезпеченням в Російській Федерації" державна система пенсійного забезпечення була кардинальним чином реорганізована. Повноваження по виплаті трудових пенсій були закріплені за ПФР і його територіальними органами, які не входять до системи органів виконавчої влади.

Укази Президента РФ стосуються широкого кола питань соціального забезпечення. Зокрема, Указом Президента РФ від 17 грудня 2002 № 1413 затверджено перелік посад, періоди служби (роботи) в яких включаються до стажу державної служби для призначення пенсії за вислугу років федеральних державних службовців; Указом від 30 березня 2005 № 363 "Про заходи щодо поліпшення матеріального становища деяких категорій громадян Російської Федерації у зв'язку з 60-річчям Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941 - 1945 років" з 1 травня 2005 р встановлено додаткове щомісячне матеріальне забезпечення інвалідам та учасникам Великої Вітчизняної війни; колишнім неповнолітнім в'язням концтаборів, гетто та інших місць примусового утримання, створених фашистами та їх союзниками в період Другої світової війни, і т.д.

Постанови Уряду РФ не тільки координують діяльність органів державної влади щодо реалізації прийнятих федеральних законів і указів Президента РФ, а й визначають стратегію соціального захисту окремих категорій громадян.

Урядом РФ встановлені численні списки, переліки видів робіт, професій і посад, з урахуванням яких призначаються дострокові трудові пенсії.

Щокварталу Уряд РФ стверджує величину прожиткового мінімуму в цілому але Російської Федерації і для основних соціально-демографічних груп, з урахуванням якої надається державна соціальна допомога.

Порядок застосування законодавчих норм конкретизується постановами Уряду РФ, урядів суб'єктів РФ і актами міністерств і відомств.

Досить активну участь у нормотворчості по соціальному забезпеченню в межах своєї компетенції приймають міністерства і відомства. Мінпраці Росії є центральним органом федеральної виконавчої влади, що здійснює керівництво щодо забезпечення єдиної державної політики в галузі охорони здоров'я, соціального захисту пенсіонерів, інвалідів, сімей з дітьми, жінок і дітей, а також які потребують державної підтримки інших груп населення. У веденні цього Міністерства знаходиться розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства про соціальне забезпечення, підготовка за дорученнями Уряду РФ висновків щодо проектів законів, а також нормативних актів міністерств і відомств РФ, узагальнення практики застосування законодавства і забезпечення однакового його застосування на всій території РФ.

Велика кількість нормативних правових актів приймається органами виконавчої влади (наприклад, Урядом РФ, Мінфіном Росії) спільно з позабюджетними фондами - ПФР, ФСС РФ, ФФОМС.

  • [1] Захаров М. Л., Тучкова Е. Г., Савостьянова В. Б. Пенсійний кодекс Російської Федерації. Проект. М .: Р.Валент, 2008.
  • [2] Пенсійний кодекс Російської Федерації. Проект. М .: Проспект 2009.
  • [3] Пашкова Г. Г. Пільги в праві соціального забезпечення: автореф, дис. ... канд. юрид. наук. Томськ, 2004. С. 3.
 
<<   ЗМІСТ   >>