Повна версія

Головна arrow Аудит та Бухоблік arrow Бюджетний облік і звітність

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

ІСТОРИКО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ СТАНОВЛЕННЯ БЮДЖЕТУ І РОЗВИТКУ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕСУ В РОСІЇ

Дореволюційний період становлення і розвитку бюджетного обліку

Як такого бюджетного процесу в дореволюційний період не існувало, але органи, які виконують функції, що стали прототипом сучасної структури органів, наділених повноваженнями в бюджетній сфері, отримали своє початкове розвиток.

Уже в XVII в. з центру в області направлялися відомості про суми, які належало перерахувати до державного бюджету. Земські органи розподіляли цю суму по округах - це називалося "розрубування".

Відомості про існування річний великий кошторису доходів і витрат відносяться до перших років царювання дому Романових. Так, в одній грамоті 1623 говориться про надсилання кошторису, "... щоб потім наша річна великий кошторис і прибуткова і окладная книга не стала".

В епоху Петра I, епоху великих економічних і політичних перетворень, проводилися реформи по збільшенню доходів скарбниці, створювалися особливі губернаторські з'їзди для скорочення місцевих витрат, щоб отриманими таким шляхом сумами покрити державний дефіцит. У Повному зібранні законів є указ 1710 р яким передбачено злити державні доходи і витрати.

У 1717 р Петром I були засновані вісім колегій - державних органів галузевого управління. Три колегії були фінансовими. Головним органом фінансового управління була Камер-колегія. Вона займалася питаннями державних доходів, а також державними підрядами, соляними промислами, монетним двором, змістом міських доріг, постачанням населення хлібом під час неврожаїв.

При цьому за фінансовий контроль здійснювалися ревізійної служби колегією, але функцій у виконанні "бюджетних документів" в сучасному розумінні не виконувалося, в зв'язку з чим при Катерині II було засновано посаду Державного скарбника, якому були поставлені обов'язки по подачі відомості про доходи, витрати і недоїмки, табеля про доходи, витрати, залишки коштів.

8 вересня 1802 р Маніфестом імператора Олександра I "Про заснування Міністерств" було створено Міністерство фінансів, яке було зобов'язане щорічно на підставі кошторисів міністерств складати детальну розпис доходів і витрат.

З 1803 р почали складатися щорічні державні бюджети, що представляють собою розпису доходів і витрат міністерств. У 1810 р було створено Державну Раду. На його розгляд вносилися щорічні кошторису державних прибутків та витрат, їм розглядалися штати, що встановлюються для всіх державних установ, він призначав суми для задоволення непередбачених витрат, що зустрічаються протягом року, обговорював способи рівняння парафій і витрат, встановлював надзвичайні фінансові заходи, вирішував ряд інших питань .

Головним завданням Міністерства фінансів було впорядкування бюджетного господарства, оскільки частим явищем виступали дефіцити державного бюджету. Одним з перших, хто прагнув вирішити це завдання, був секретар Державної Ради Μ. М. Сперанський. Він розробив програму фінансових перетворень, яку виклав у роботі, написаної в 1810 р під назвою "План фінансів". Сперанський пропонував надати державному бюджету законодавчий характер, стверджував, що доходи повинні відповідати витратам. Він запропонував таку класифікацію витрат:

  • 1) по відомствам;
  • 2) за ступенем їх потреби: необхідні, корисні, надлишкові, зайві і непотрібні (причому, останні зовсім не допускаються);
  • 3) по простору: загальні державні, губернські, окружні та волосні;
  • 4) за предметним призначенням: звичайні і надзвичайні (причому для надзвичайних витрат в законі повинні бути не гроші, а способи їх отримати);
  • 5) за ступенем сталості: стабільні і мінливі витрати.

Сперанський обгрунтував необхідність організації єдиного управління фінансами. Саме управління повинно було здійснюватися за трьома напрямками - управління джерелами доходів, управління рухом коштів, перевірка і ревізія рахунків. Однак цей план хоча і був схвалений Державною радою, але не був втілений у життя через протистояння консерваторів.

Активну участь у функціонуванні фінансової системи Росії брав Комітет міністрів - урядового органу, який при Олександрі I мав великі повноваження в галузі фінансів. Він розглядав і обговорював державний бюджет ще до подання його до Державної ради. Комітет стверджував заходи, за допомогою яких можна було б покрити дефіцит, стверджував положення і штати департаментів міністерств і їх структурних підрозділів в губерніях, вирішував питання оподаткування, розглядав звіт міністра фінансів. У тому 1812 року цей орган був перетворений в Комітет фінансів.

До місцеві органи фінансового управління на губернському рівні в першу чергу ставилися казенні плати, засновані в 1775 р Казенні палати володіли великими повноваженнями і діяли як органи Міністерства фінансів на місцях. У 1831 р була заснована Інструкція про порядок ведення справ в казенних палатах.

Стан фінансів Росії, починаючи з 1845 р можна охарактеризувати як хронічний дефіцит, в умовах якого не могло бути й мови про серйозного реформування фінансової системи: вся діяльність чиновників була повністю зосереджена на забезпеченні засобами військових дій.

Початок царювання Олександра II було продовженням того сумного періоду нашої фінансової історії, коли в управлінні фінансовими засобами панували сваволя і безлад. Міністри фінансів Π. Ф. Брок і А. М. Княжевич не мали певного плану дій і не завжди вірно оцінювали ситуацію, тому всі фінансові заходи того часу були вкрай невдалими: дефіцити зростали, всі спроби боротьби зі збільшенням державних витрат виявлялися безуспішними.

Для виходу з ситуації, що склалася в 1859 році під керівництвом видатного державного діяча В. А. Татаринова була заснована комісія для складання правил про порядок рахівництва, звітності та ревізії, яка і здійснила докорінну реформу в обліку державного господарства. В. А. Татаринов вивчав порядок перевірки державної звітності за кордоном. Об'їхавши безліч європейських держав, він склав п'ять записок: "Державна звітність в Пруссії", "Державна звітність у Франції", "Державна звітність в Австрії", "Державна звітність в Бельгії" і "Господарство і звітність військового міністерства у Франції".

Він висунув проект складання, розгляду і укладення кошторисів, введення єдності каси і встановлення однієї незалежної ревізійної інстанції - державного контролю з попередньої і подальшої перевірками звітності.

У 1862 р за вказівкою Татаринова були складені касові правила (правила про порядок надходження державних доходів), відповідно до яких всі кошториси міністерств представлялися одночасно в Міністерство фінансів, Державному контролеру та до Державної ради (крім кошторисів Міністерства двору). Кошториси міністерств і головних управлінь повинні були представлятися Міністру фінансів до 1 вересня і включали:

  • 1) загальний перелік доходів і витрат по основних статтях;
  • 2) докладний вказівку доходів і витрат;
  • 3) окремі додатки до вказівок, закони, статути, різні розрахунки;
  • 4) докладну пояснювальну записку, яка вказує на підстави, якими керувалися при обчисленні доходів і витрат.

Міністерство фінансів і Державний контролер розглядали відповідність кошторисів з чинним законодавством, а також виконання попередніх кошторисів. Після цього Міністерство фінансів готував спільний проект бюджету для подання Державній раді, а останній виносив на Найвища затвердження імператора. Потім бюджет публікувався в спеціальних виданнях.

Саме з твердженням "правил Татаринова" можна говорити про бюджет в цьому значенні цього слова. Ці правила створили єдність бюджету, вони наказували напрямок кредитів на їх пряме призначення (спеціальність кредиту), а невитрачених залишків - в загальні державні кошти, обмеження надкошторисних кредитів і систему єдності каси, по якій загальними прибутково-расходчікамі всіх казенних управлінь стали каси Міністерства фінансів. 1 січня 1863 р Татаринов був призначений на посаду Державного контролера, в тому ж році вперше були застосовані нові кошторисні правила.

Один з важливих етапів вдосконалення бюджетного процесу в дореволюційній Росії пов'язаний з обранням в 1906 р першої Державної Думи.

20 лютого 1906 були видані положення про Державній Раді і Державній Думі, які перетворювали Державна Рада в верхню законодавчу палату, а Державну Думу - в нижню. Державна Рада користувався рівними правами з Державною Думою як щодо загального законодавства, так і по відношенню до законів про податки і бюджет. Розбіжності між цими палатами передавалися в особливу комісію з рівної кількості членів Думи і Ради. До повноважень Державної Думи ставилися: обговорення і затвердження бюджету, обговорення і затвердження звіту Державного контролю за виконанням бюджету.

Порядок розгляду бюджету в Державній Думі і Державній Раді був встановлений Правилами від 8 березня 1906 "Про порядок розгляду державного розпису доходів і витрат". Відповідно до цих Правил всі бюджетні кредити (асигнування) ділилися на три частини: а) кредити, що не підлягають обговоренню законодавчими установами і не підлягають скороченню; б) кредити, засновані на діючих законах; в) кредити, що підлягають вільному обговоренню.

Під час обговорення кредитів, які підлягають вільному обговоренню, були значно обмежені права законодавчих органів. Вони не мали права включати до розпису будь-які нові потреби в коштах, а могли лише тільки скоротити або збільшити представлені асигнування.

Державна Дума розглядала проект загальнодержавного бюджету, який вносився 1 жовтня попереднього новому фінансового року. Обговорення проходило на пленарному засіданні Думи, проте, для попереднього розгляду бюджету утворювалися комісії з її депутатів. Бюджетні правила спочатку містили в собі обмеження прав Думи по впливу на формування бюджету. Дані обмеження зводилися до наступного:

  • - Дума не могла обговорювати асигнування, виділені на утримання імператорського двору, і ті положення, які були передбачені Установою про імператорської фамілії;
  • - не могли бути виключені або прийняті такі доходи і витрати, які внесені в проект бюджету на підставі діючих законів, штатів, розкладів або указів імператора;
  • - до обмежень бюджетних прав Думи ставилися заборона виключати з бюджету суми, призначені для обслуговування зовнішнього боргу і погашення боргів по інших зобов'язаннях Російської держави.

Існувало ще одне серйозне обмеження - державний бюджет отримував юридичну силу тільки тоді, коли поряд зі схваленням Державною Думою він отримував твердження в Державній Раді. В іншому випадку створювалася особлива погоджувальна комісія, яка складалася з депутатів Державної Думи і членів Державної Ради. Після досягнення угоди бюджет знову надходив в Думу на твердження. Бюджетні правила містили в собі ще одне положення, яке істотно підривало авторитет і силу Державної Думи.

Якщо бюджет не був затверджений до початку нового фінансового року, то в країні автоматично вступав в силу бюджет року попереднього.

Все це ставило Державну Думу в скрутні умови і суттєво знижувало ефективність її впливу на фінансову політику держави. Зауважимо, що дві перші Думи були розпущені, так і не дійшовши до бюджетних питань.

У третій же Думі і зовсім не виявилося фахівців в області фінансів, тому, коли Міністерство фінансів представило проект бюджету, в Думі виникло утруднення з його обговорення.

 
<<   ЗМІСТ   >>