Повна версія

Головна arrow Фінанси arrow Бюджет та бюджетна система

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Франція

У Франції бюджетній реформі відразу було дано високий пріоритет, ключовий документ, прийнятий в 2001 році, - Органічний закон про фінансовому законодавстві - в російському розумінні носить статус навіть не федерального закону, а скоріше кодексу або конституційного закону. В реформу були відразу залучені органи не тільки виконавчої влади, а й парламент, а також контрольно-рахункові органи.

Органічним законом передбачено, що щорічні бюджети повинні "враховувати цілі і результати виконання закладених в них програм". Під програмою розуміється взаємопов'язані операції одного і того ж міністерства, які повинні мати чітко прописані завдання, визначені відповідно до суспільно значущими цілями, а також оцінку очікуваних результатів.

Проект річного бюджету повинен містити додатки з коментарями, до яких додається щорічний проект результативності кожної програми із зазначенням всіх операцій, пов'язаних з ними витрат, переслідуваних цілей, отриманих і очікуваних в найближчі роки результатів, які оцінюються за допомогою конкретних і обґрунтованих показників.

Проект закону про виконання бюджету повинен містити (1) щорічні звіти про ефективність виконання по кожній з програм із зазначенням відхилень від прогнозних показників за аналізований бюджетний рік, а також успіхів, констатував в останньому законі про виконання бюджету; (2) цілі, очікувані результати, показники і відповідні витрати.

Важливо також, що законопроект про бюджет на наступний рік не може обговорюватися Національними зборами в першому читанні, поки не буде проголосований закон про виконання бюджету за рік, що передує тому, бюджет якого винесено на розгляд.

Метою бюджетної реформи є перехід від традиційного кошторисного фінансування державних інститутів до фінансування відповідно до передбачуваними результатами їх діяльності. В результаті проведення реформи державного бюджету повинен стати документом, доступним для суспільства, що дозволить точно визначати обсяг коштів, що виділяються державою за кожним напрямом його діяльності, і співвідносити їх з досягнутими результатами.

Ключову роль в проведенні реформи відіграє Міністерство економіки, фінансів та індустрії Франції. Цікаво також, що вся система цілей діяльності органів влади у проведеній реформі розглядається з позицій громадянина, платника податків та споживача послуг держави.

Основні зусилля Уряду Франції були спрямовані на створення системи цілей і показників діяльності органів влади та формуванням на їх основі бюджетних програм. За період з початку реформи затверджені наступні ключові документи [1] :

  • 1) "Щорічні плани підвищення ефективності", які є робочим документом Управління по бюджетній реформі Міністерства економіки, фінансів та індустрії Франції. Даний документ пояснює цілі досягнення результативності;
  • 2) "Досягнення результативності: стратегія, цілі, показники" служить методологічним документом для всіх учасників бюджетної реформи, які повинні здійснювати державне управління з орієнтацією на результат. Керівництво уточнює роль учасників і методи, що дозволяють підвищити ефективність державних витрат;
  • 3) "Практичний посібник з поданням програм: операційні бюджети програм" - інструкція для відповідальних працівників відомств з підготовки та управління операційним бюджетом програми.

Крім цього, затверджено "Керівництво за попереднім аналізом програм", підготовлене Міжвідомчою комітетом з аналізу програм, в якому проаналізовано програми, а також об'єднані основні критерії аналізу, здійснюваного Комітетом, з метою оцінки проектів відомчих програм, а також робочий документ "Бюджетна реформа: дорожня карта ", покладений в основу планування Міністерства економіки, фінансів та індустрії Франції в рамках реалізації реформи в 2005 р

"Плани підвищення ефективності" стали першим етапом впровадження моделі управління, орієнтованої на результат. У кожного керівника програм з'явилася можливість в рамках більш довгостроковій (на період в декілька років) перспективи випробувати на практиці цілі і критерії, за реалізацію яких він несе відповідальність перед Парламентом, вибудувати свою організацію і створити ті інструменти, які йому дозволять змінити у всіх своїх службах сформовану на сьогодні загальнодержавну практику роботи.

Оцінка результативності діяльності міністерств здійснюється відповідно до Методичних керівництвом по застосуванню Органічного закону про бюджетний устрій від 1 серпня 2001 року "Досягнення результативності: стратегія, цілі, показники". У Керівництві роз'яснені принципи розробки та використання стратегічних цілей, завдань, показників і планованих результатів, які на підставі Органічного закону будуть публікуватися в щорічних проектах цільових показників бюджету.

Починаючи з 2006 р бюджет приймається Парламентом на підставі стратегічних завдань і очікуваних результатів їх виконання, які повинні бути представлені в Парламент Урядом.

Стратегічні цілі визначаються в ході голосування по бюджету, потім доводяться до відома відповідних служб через міжвідомчу систему управління, яка створюється особами, відповідальними за реалізацію цільових програм. Вибір цілей повинен грунтуватися на глибокому і довгострокове стратегічне підході. Також слід враховувати стратегію інших програм одного напрямку або одного рівня.

Стратегічні цілі формуються виходячи з того, що їх кількість повинна бути обмежена і вони повинні відображати основні положення програм і відповідати очікуванням всіх категорій громадян, споживачів і платників податків. Кожна мета повинна бути ясно сформульована, прив'язана до програми, а для її оцінки необхідно використання кількісних показників.

У свою чергу, показники повинні:

  • - Бути релевантними, тобто давати оцінку реально отриманими результатами (поєднуватися з завданням, відноситься до значимого аспекту очікуваного результату, а також давати оцінку в рамках заданої системи координат);
  • - Бути корисними (тобто з'являтися регулярно, бути порівнянними, зрозумілими і використовуваними в роботі державних установ);
  • - Бути надійними (тобто довговічними, безумовно достовірними і при цьому розробленими за розумні кошти);
  • - Давати можливість аналізу при проведенні перевірки та аудиту.

Стратегічні цілі і показники представлені в щорічних цільових проектах і доповідях. У цих документах відображається також інформація про основні напрямки діяльності в рамках програми (опис програми і дій, що вживаються в її рамках) і містить обґрунтування розміру асигнувань (з точністю до одного євро), якщо ці питання не розглядаються на рівні цілей.

Визначення цілей і оцінка результатів ставлять перед собою завдання поліпшити ефективність використання державних коштів на двох рівнях, а саме:

  • - В процесі прийняття бюджетних рішень на рівні Уряду і Парламенту;
  • - В процесі управління бюджетом самими міністерствами і відомствами.

Голосування по бюджету проходить по блокам, тобто цільовими програмами, які, як правило, перевищують обсяг коштів, що виділяються в даний час на покриття окремих статей. У відповідній інформації відображаються очікувані й отримані результати.

Бюджет має три рівні:

  • - Рівень 1: приблизно 40 цілей (місій) визначають основні напрямки політики держави. Парламент голосує по кожній з цілей бюджету, що дозволяє визначити цільову спрямованість політики держави. Мета включає кілька цільових програм, які виконуються окремими міністерствами. Тільки Уряд уповноважено встановлювати цілі бюджету. Парламент може змінити розподіл бюджетних асигнувань на різні програми в рамках одного завдання, запропонованої Урядом;
  • - Рівень 2: приблизно 150 програм визначають відповідальність за проведення в життя політики держави. Кожна програма відповідає певній кількості взаємопов'язаних операцій, які здійснюються під керівництвом уповноваженої особи, що призначається відповідним міністром. Дана особа називається "відповідальним за програму".

Відповідальний за програму отримує в своє розпорядження пакет асигнувань і сам визначає найкращі способи досягнення поставлених цілей. "Програми" є цільові кредити в межах твердо встановленої бюджетної суми з обмеженням фонду зарплати;

- Рівень 3: приблизно 500 заходів розписують цільову спрямованість програм. Таким чином, захід уточнює призначення бюджетних коштів.

Передбачені витрати на проведення кожного заходу, причому їх виконання відслідковується. Так, відповідальний за програму керує відразу декількома заходами, не будучи при цьому обмежений кредитами в межах встановлених лімітів.

Стратегічні цілі, показники та орієнтири визначаються по кожній окремій програмі. Відповідальний за програму використовує гнучку систему управління, яку надає йому бюджетне фінансування для здійснення керівництва відомством відповідно до поставлених цілей.

Інформація про досягнуті результати виходить за рамки простого опису витрачання коштів або обсягу здійснюваної діяльності. Вона показує, яким чином, використовуючи асигновані бюджетні кошти, можна підвищити ефективність проведеної політики, поліпшити якість послуг населенню і оптимізувати витрати.

Оскільки цілі не розписані по конкретних статтях чи видам діяльності, їх досягнення багато в чому передається на розсуд органів управління, які прагнуть найкращим чином використовувати можливості, що надаються новим органічним законом (фінансування великими блоками), та самі визначають оптимальні способи досягнення стратегічних цілей.

З огляду на складний і тривалий процес розподілу відповідальності між різними державними органами, вирішальне значення має створення проміжної ланки між органами прийняття політичних рішень і управління. Ця роль покладена на відповідального за програму. З одного боку, він бере участь в підготовці стратегічних рішень під керівництвом відповідного міністра, а з іншого - відповідає за їх оперативне виконання. Бюджетна реформа повинна привести до реорганізації роботи державних органів навколо цього центрального ланки.

Стратегічні цілі, намічені політичними органами, потім доводяться до відома всіх державних органів з використанням механізму оцінки результатів. Таким чином, посадові особи отримують можливість вибудовувати свою роботу в напрямку реалізації стратегічних цілей, сформульованих на політичному рівні.

Інформація, що міститься в щорічних цільових проектах і щорічних цільових доповідях, вивчається і аналізується обома палатами Парламенту. На інформацію, що відноситься до результатів, вони будуть звертати особливу увагу, щоб дати оцінку як якості управління окремими програмами, так і обгрунтованості закладених в них цілей. Відповідно якість цієї інформації має бути високим. Тому, виходячи з представленої інформації, депутати можуть пропонувати поправки, спрямовані на перерозподіл бюджетних асигнувань між програмами одного і того ж розділу.

Важлива роль в новому бюджетному процесі визначено етапу стратегічного планування, який передує етапу формулювання цілей і показників програм. Без стратегічного планування важко визначити пріоритети і, відповідно, запропонувати обмежений набір конкретних цілей. Подання стратегії дозволяє пояснити взаємозв'язок намічених цілей і обгрунтувати їх вибір.

Стратегічне планування має будуватися в рамках певної програми і перш за все блоку програм, що входять в одну "завдання", тобто з урахуванням статті бюджетного голосування. Крім того, деякі програми, хоча і мають міжвідомчий характер, проте спрямовані на досягнення однакових цілей. Міжвідомчі програми проводяться в життя координатором, який призначається Прем'єр-міністром. Координатору доручаєтьсяскладання міжвідомчого політичного документа, який фігурує в додатку до проекту бюджету в якості доповнення до щорічних проектів досягнення ефективності. Даний документ об'єднує стратегічні цілі, сформовані у відповідні програми.

Загальна ув'язка стратегічних цілей різних програм і їх сумісність з бюджетом забезпечуються спочатку на етапі підготовки бюджету, а потім в ході його обговорення в Парламенті.

Обрана стратегія повинна бути представлена ​​в загальному плані з поясненнями на конкретних цільових орієнтирах. Вона повинна бути викладена ясно і чітко. Наприклад, стратегія в області податків може будуватися навколо головного завдання, а саме: сприяти добровільній сплаті податків з боку платників податків ( "вироблення громадянської позиції щодо сплати податків"). Вона може йти по двох взаємодоповнюючих напрямках: шляхом адаптації податкових органів до потреб платників податків з метою попередження можливих помилок і вироблення податкової лояльності, а також за рахунок забезпечення рівності громадян у фіскальній сфері. Слід також домагатися поліпшення роботи податкових органів.

Таблиця 37.2. Стратегія програми в області податків. Податкова і фінансова політика держави і місцевих органів влади [2]

стратегія

стратегічні цілі

Сприяти виробленню громадянської позиції щодо сплати податків

Мобілізувати платників податків на добровільне виконання обов'язків по сплаті податків

Йти назустріч очікуванням споживачів, перетворивши податкове відомство в заклад, що надає послуги громадянам

Ввести нові технології, що дозволяють полегшити складання податкової декларації та сплату податків. Реагувати на запити громадян.

Запропонувати малим і середнім підприємствам єдиного співрозмовника в системі податкових органів

Забезпечити рівність громадян у фіскальній області

Швидко реагувати на неподання податкових декларацій та несплату податків

Підвищення продуктивності праці податкових органів

Скоротити витрати в роботі податкових органів

Вибір стратегії є основоположним для проведення політики і роботи відповідних державних установ. Тому необхідно, щоб стратегія була відносно довгострокової (якщо не відбудеться зміни загальної політичної установки) і розроблялася на строк від трьох до п'яти років. При цьому розробка довгострокової стратегії аж ніяк не суперечить принципу щорічного бюджетного планування.

Основними вимогами до цілей є наступні:

  • - Мета повинна бути ясною, тобто сформульована однозначно, точно і зрозуміло;
  • - Реалізація мети визначається змістом програми, до якої вона відноситься. Формулювання мети і відповідні пояснення, які даються в щорічному цільовому проекті, повинні давати можливість краще зрозуміти зв'язок між діяльністю державних установ та очікуваними результатами; 1
  • - Мета повинна відображатися в конкретних цифрах і вказувати результати, очікувані від вжитих заходів в рамках реалізації програми, тобто піддаватися вимірюванню. Тому до неї додається один або навіть два цифрових показника, що відбивають вже отримані та очікувані результати (шкала результатів);
  • - Кожна мета супроводжується одним або декількома показниками. Показник найбільш об'єктивно відображає вже реалізовану в минулому мета, тому необхідно знати результати минулих років для визначення цілей на майбутнє;
  • - Мета може бути встановлена ​​на строк до п'яти років. У цьому випадку прогноз результатів може робитися щороку, а не тільки в самий останній момент. Визначення орієнтирів здійснюється шляхом діалогу між відповідальним за програму і відповідними службами.

Вимоги до показників:

  • - Показник повинен бути пов'язаний з метою і спеціально розроблений для вимірювання її реалізації;
  • - Показник повинен відображати важливий аспект очікуваного результату, а не другорядне аспект, який дає лише часткове уявлення про самого результаті;
  • - Показник повинен містити можливість оцінки. Показник не тільки логічно пов'язаний з поставленою метою, але і повинен давати можливість оцінити поліпшення ситуації, закладене у назві місії, а також реально виміряти конкретний результат;
  • - Показник не повинен призводити до результатів, які не відповідають очікуванням. Він не повинен викликати прагнення поліпшити сам показник на шкоду шуканого результату. Для нейтралізації такої небезпечної тенденції можна передбачити другий показник, що врівноважує перший;
  • - Показник повинен з'являтися через рівні проміжки часу не менше одного разу на рік. Цей термін може бути збільшений, якщо показник пов'язаний з великими витратами на проведення докладного обстеження групи осіб, яким призначені бюджетні асигнування;
  • - Повинна бути можливість порівняльного вивчення показника в часі, в просторі і між різними споживачами. Такі порівняння необхідні для оцінки отриманих результатів у часі (поліпшення становища по роках) або в просторі (порівняння між собою різних територій), а також у різних споживачів бюджетних асигнувань;
  • - Можливість швидкого використання показника відповідними державними органами. Показник приносить користь тільки в тому випадку, якщо він відразу ж може бути вивчений і проаналізований посадовими особами в ході поточної роботи і використаний для прийняття управлінських рішень. Показники потрібні перш за все для внутрішнього управління програмою і тільки потім для підготовки стратегічних рішень;
  • - Показник повинен бути зрозумілим або містити ясні пояснення. Показник повинен бути представлений в зрозумілій формі або містити ясні пояснення, навіть якщо для цього доведеться провести попередню роботу зі спрощення вимірюваних даних;
  • - Показник не повинен змінюватися в часі і залежати від організації роботи щодо його складання. Спосіб збору даних, на яких ґрунтується показник, повинен бути незалежним від організаційних змін. Так, гарантією незмінності показника може служити наявність центральної контрольної структури, в яку стікається вся інформація про отримані результати;
  • - Показник повинен бути надійним. Це основний критерій вибору показника. Надійність ґрунтується на надійності самого способу вимірювання, а також відсутності припущень або обмеженому вплив відомих припущень;
  • - Витрати на розробку показника повинні знаходиться в розумних межах і відповідати цінності тієї інформації, яка в нього закладена. Скорочення витрат і підвищення надійності показника може бути забезпечено отриманням даних, необхідних для його вимірювання в автоматичному режимі (за допомогою управлінських комп'ютерних програм).

За кожною програмою міністерства представляють в Парламент зведені цільові документи, а саме:

  • - Щорічні цільові проекти (прогноз) в момент розгляду бюджету;
  • - Щорічні цільові звіти (факт) в момент розгляду закону про виконання бюджету.

Проекти та звіти є, як це випливає з їх назви, документами цільового планування. У них містяться стратегічні цілі з відповідними показниками та інша інформація, що полегшує розуміння основних видів діяльності в рамках програми і дозволяє підрахувати обсяг бюджетних дотацій.

Щорічний цільової звіт складається таким же чином, як щорічний цільовий проект. Це робиться для демонстрації відмінностей між запланованими і реально отриманими результатами. В даних проектах і звітах дається також докладне обґрунтування асигнувань, виходячи з обсягу діяльності або наданих послуг, а також з середньої вартості кожного заходу.

В результаті проведення реформи системи державних фінансів у Франції суспільство зможе регулярно контролювати і здійснювати оцінку ефективності прийнятих владою рішень, наслідків прийняття тих чи інших заходів в різних галузях економіки. Діяльність влади стає прозорою і зрозумілою суспільству, що обмежує владу в прийнятті необдуманих і тим більше неправомірних рішень.

Реформа бюджетного сектора у Франції ще не завершена, в механізми багатьох основних нормативних актів щодо реформи закладені можливості їх коригування з урахуванням досвіду і уроків впровадження нових методів бюджетування в практику.

Повномасштабне впровадження програмно-цільового методу в бюджетний процес Франції, включаючи фінансування міністерств на основі результатів їх діяльності, почалося з 2006 р, тобто через п'ять років після початку реформи.

Важливо відзначити істотну прозорість як самої реформи, так і нового бюджету і бюджетних процедур. У процедури відбору, оцінки і контролю (аудиту) програм впроваджені елементи змагальності, конкурсності і незалежності, що дозволяє знизити суб'єктивізм оцінок і підвищити якість самих програм.

Разом з тим при аналізі досвіду бюджетної реформи Франції необхідно враховувати унітарний характер державного устрою Франції, який суттєво відрізняється від федеративного управління.

  • [1] Див .: Budget Reform and State Modernization in France. URL: minefi.gouv.fr/lolf/16_l_2.htm
  • [2] Міністерство економіки, фінансів та індустрії Франції. URL: minefi.gouv.fr/lolf/downloads/161_performance_based_approach.pdf
 
<<   ЗМІСТ   >>