Повна версія

Головна arrow Фінанси arrow Бюджет та бюджетна система

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

РОЗДІЛ VI. БЮДЖЕТНИЙ ФЕДЕРАЛІЗМ

Як правило, становлення сучасної бюджетної системи відбувається в кілька етапів. На початковому етапі систематизується вся законодавча база, а також бюджетні повноваження і функції всіх учасників бюджетного процесу, простіше кажучи, наводиться елементарний порядок у фінансах держави. Відомо, як ще на початку 1990-х рр. мали місце спроби створення власних фінансово-економічних систем в окремих регіонах РФ з власним бюджетом і податковою системою. Очевидно, що в таких умовах виконання ключового закону країни - закону про федеральний бюджет здійснювалося вкрай незадовільно. Практично всі суб'єкти РФ виявилися в ролі реципієнтів бюджетних коштів, а механізми розподілу трансфертів та субсидій були непрозорими і необгрунтованими.

Урядом РФ в зазначений період був прийнятий ряд програм, спрямованих на реформування системи міжбюджетних відносин, а також реформуванні бюджетного процесу на регіональному та муніципальному рівні. Остання з таких програм - програма розвитку бюджетного федералізму - діяла аж до 2005 р У результаті вжиті заходи дозволили систематизувати всі бюджетну систему країни, впровадити елементи конкурсності при розподілі бюджетних коштів між регіонами, а також підвищити прозорість федерального і регіональних бюджетів.

Правові основи міжбюджетних відносин в Російській Федерації

В результаті вивчення даного розділу студент повинен:

знати

  • - Поняття міжбюджетних відносин;
  • - Принципи міжбюджетних відносин;
  • - Основи бюджетного федералізму в РФ;
  • - Критерії розмежування видаткових повноважень;

вміти

  • - Охарактеризувати основні принципи розмежування податкових повноважень і дохідних джерел між органами влади;
  • - Навести приклади переданих повноважень, встановлених федеральним законодавством;

володіти навичками

- Визначення механізмів вертикального і горизонтального бюджетного вирівнювання.

Ключові поняття

Міжбюджетні відносини, бюджетний федералізм, механізм вертикального бюджетного вирівнювання, передані повноваження, механізм горизонтального бюджетного вирівнювання

Правові основи регулювання міжбюджетних відносин в Російській Федерації закладені насамперед у Конституції РФ, БК і НК.

Питання міжбюджетного регулювання на регіональному рівні також регулюються Законами України від 06.10.1999 № 184-ФЗ "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації" і від 06.10.2003 № 131-Φ3 "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації ".

Міжбюджетні відносини - взаємини між публічно-правовими утвореннями з питань регулювання бюджетних правовідносин, організації та здійснення бюджетного процесу.

Саме поняття бюджетного федералізму законодавчо не закріплено. По суті, бюджетний федералізм являє собою загальні принципи і механізми бюджетного устрою у федеративній державі. Сутність бюджетного федералізму полягає в побудові бюджетних відносин на основі принципів, які дозволяють в умовах самостійності кожного бюджету поєднувати інтереси федерації з інтересами її суб'єктів і органів місцевого самоврядування. Концепція бюджетного федералізму спрямована, перш за все, на реалізацію конституційних прав громадян на отримання певного обсягу соціальних послуг на всій території РФ.

У своїй книзі "Бюджетна реформа в Росії. Від управління витратами до управління результатами" один з авторів Програми розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації на період до 2005 р А. М. Лавров виділяє такі основні принципи бюджетного федералізму:

  • - Рівноправність суб'єктів РФ в їх податкових і бюджетних взаєминах з федеральним центром;
  • - Самостійність бюджетів різних рівнів;
  • - Законодавче розмежування бюджетної відповідальності і витратних повноважень між органами влади та управління різних рівнів;
  • - Відповідність фінансових ресурсів кожного рівня бюджетної системи закріпленим за ним функцій;
  • - Засновані на об'єктивних критеріях механізми надання регіонам фінансової допомоги і територіального перерозподілу бюджетних ресурсів;
  • - Наявність зазначених у законодавстві вимог та процедур з пошуку взаємоприйнятних рішень з податкових і бюджетних питань [1] .

Таким чином, основна ідея бюджетного федералізму полягає в законодавчому закріпленні принципів збалансованого розмежування видаткових повноважень і дохідних джерел між рівнями бюджетної системи.

На це вказують і принципи бюджетної системи РФ, закріплені в БК, такі як:

  • 1) принцип розмежування доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів між бюджетами бюджетної системи РФ;
  • 2) принцип самостійності бюджетів;
  • 3) принцип рівності бюджетних прав суб'єктів РФ, муніципальних утворень.

Принцип розмежування доходів і видатків між бюджетами бюджетної системи має на увазі необхідність чіткого поділу повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування щодо формування доходів власних бюджетів, а також щодо встановлення і виконання видаткових зобов'язань публічно-правових утворень.

При цьому принцип самостійності бюджетів означає не тільки права органів державної влади та місцевого самоврядування самостійно здійснювати бюджетний процес, забезпечувати збалансованість відповідних бюджетів та ефективність використання бюджетних коштів, а й зобов'язує їх до його виконання.

Принцип рівності бюджетних прав суб'єктів РФ і муніципальних утворень тісно пов'язаний з двома попередніми принципами, так як має на увазі розмежування видаткових повноважень між бюджетами бюджетної системи, закріплення за ними дохідних джерел, а також визначення обсягу, форм і порядку надання міжбюджетних трансфертів відповідно до єдиних принципів і вимогами БК.

Ефективна та справедлива система міжбюджетних відносин в тому числі і перш за все повинна передбачати:

  • - Законодавчо закріплені, засновані на єдиних принципах, стабільні і передбачувані фінансові взаємовідносини між центральними, регіональними та місцевими органами влади;
  • - Збалансоване і взаємопов'язані розмежування між рівнями бюджетної системи витратних зобов'язань і доходів;
  • - Можливість і зацікавленість для субнаціональних влади самостійно формувати свої бюджетні витрати і доходи виходячи з інтересів і переваг регіональних (місцевих) спільнот (бюджетно-податкову автономію);
  • - Об'єктивну, формалізовану і прозору систему бюджетного вирівнювання;
  • - Наявність стимулів для підвищення ефективності управління субнаціональними фінансами і, при необхідності, санкцій, що забезпечують дотримання фінансової дисципліни та законодавчо встановлених вимог [2] .

Ефективна система міжбюджетних відносин поєднує в собі дію двох механізмів бюджетного вирівнювання - вертикального і горизонтального.

Механізм вертикального бюджетного вирівнювання передбачає:

  • 1) закріплення за кожним рівнем бюджетної системи фінансування конкретних видів витрат, заснованого на поділі предметів відання між рівнями влади;
  • 2) розмежування відповідальності між рівнями влади;
  • 3) закріплення на довгостроковій основі за кожним рівнем бюджетної системи відповідних дохідних джерел.

Відповідно, головною метою вертикального бюджетного вирівнювання є досягнення збалансованості доходів і витрат кожного з рівнів бюджетної системи. Таким чином, система ефективних міжбюджетних відносин, заснована на принципах бюджетного федералізму, перш за все, базується на двох основних аспектах:

  • - Розмежування видаткових повноважень і відповідальності між бюджетами бюджетної системи;
  • - Закріплення за бюджетами всіх рівнів бюджетної системи дохідних джерел, необхідних для виконання витратних зобов'язань.

При цьому саме поняття "витратні повноваження" включає в себе:

  • - Нормативно-правове регулювання бюджетних видатків;
  • - Забезпечення їх фінансовими засобами;
  • - Безпосередньо здійснення фінансування (надання) громадських послуг.

У Програмі розвитку бюджетного федералізму в Російській Федерації на період до 2005 р були визначені наступні критерії розмежування видаткових повноважень між владою різних рівнів:

  • 1) субсидіарність (максимальна близькість органів влади, що реалізують витратні повноваження, до споживачів відповідних бюджетних послуг);
  • 2) територіальне відповідність (максимальний збіг територіальної юрисдикції органу влади, що реалізує витратні повноваження, і зони споживання відповідних бюджетних послуг);
  • 3) зовнішні ефекти (чим вище зацікавленість суспільства в цілому в реалізації витратних повноважень, тим, за інших рівних умов, за більш високим рівнем влади вони повинні закріплюватися);
  • 4) ефект територіальної диференціації (чим вище регіональні / місцеві відмінності у виробництві та споживанні бюджетних послуг, тим, за інших рівних умов, на більш низьких рівнях бюджетної системи вони повинні надаватися);
  • 5) ефект масштабу (концентрація бюджетних витрат, за інших рівних умов, сприяє економії бюджетних коштів).

В основи розмежування видаткових повноважень між бюджетами закладені положення Конституції РФ, яка передбачає розмежування предметів ведення і повноваження органів усіх рівнів влади.

Конституція РФ є першим і основним документом, який регламентує розмежування бюджетних повноважень між федеральним центром, суб'єктами РФ і органами місцевого самоврядування. Однак вона встановлює лише загальні принципи розмежування предметів ведення межу владою різних рівнів, не визначаючи при цьому фінансові основи виконання ними покладених функцій. Більш конкретно сфера повноважень регіональних і місцевих властей, а також економічні основи їх функціонування регламентовані наступними федеральними законами.

Федеральним законом від 06.10.1999 № 184-ФЗ закріплені загальні принципи розмежування повноважень між федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єкта РФ. Зазначеним Законом визначено закритий перелік питань, вирішення яких належить до повноважень органів державної влади суб'єкта РФ з предметів спільного ведення, здійснюваним даними органами самостійно за рахунок коштів власного бюджету (за винятком субвенцій з федерального бюджету). Наприклад, до таких питань відносяться:

  • - Підтримка сільськогосподарського виробництва;
  • - Будівництво та утримання автомобільних доріг загального користування міжмуніципального призначення;
  • - Збереження, використання та популяризація об'єктів культурної спадщини;
  • - Організація транспортного обслуговування населення автомобільним, залізничним, внутрішнім водним, повітряним транспортом (приміське і міжмуніципальне повідомлення).

Разом з тим здійснення таких повноважень може додатково фінансуватися за рахунок коштів федерального бюджету і федеральних державних позабюджетних фондів, у тому числі відповідно до федеральними цільовими програмами.

Фінансове забезпечення повноважень органів державної влади суб'єктів РФ з предметів ведення суб'єктів РФ здійснюється за рахунок коштів власних бюджетів.

Фінансові основи діяльності органів місцевого самоврядування закріплені в Законі від 06.10.2003 № 131-Φ3, яким визначено перелік питань місцевого значення для поселень, муніципальних районів і міських округів, а також встановлені повноваження органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення. Так, до питань місцевого значення поселень, муніципальних районів і міських округів відноситься формування, затвердження, виконання бюджету відповідного муніципального освіти і контроль за виконанням даного бюджету, а також володіння, користування і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності, дорожня діяльність щодо автомобільних доріг місцевого значення і т.д.

Економічну основу місцевого самоврядування становлять перебуває в муніципальній власності майно, кошти місцевих бюджетів, а також майнові права муніципальних утворень. При цьому як федеральний бюджет, так і бюджети суб'єктів РФ і муніципальних утворень призначені для виконання витратних зобов'язань відповідного рівня бюджетної системи РФ (докладніше див. Розд. 4 підручника). Порядок виникнення витратних зобов'язань Російської Федерації, суб'єктів РФ і муніципальних утворень викладено в БК.

Ключове завдання міжбюджетного регулювання полягає не тільки в наданні органам влади суб'єктів і місцевого самоврядування видаткових повноважень, а й забезпечення їх необхідними фінансовими ресурсами, тому що до тих пір, поки регіональні та місцеві влади не володіють законодавчо встановленої податково-бюджетної автономією, вони не будуть зацікавлені в ефективному і прозорому управлінні суспільними фінансами і проведенні структурних реформ. Дане завдання вирішується за допомогою розмежування податкових повноважень і дохідних джерел між рівнями влади.

Конституцією РФ визначено, що встановлення загальних принципів оподаткування і зборів в Російській Федерації знаходиться в спільному веденні Російської Федерації і суб'єктів РФ. Разом з тим повноваженнями в області оподаткування мають і органи місцевого самоврядування.

Основи розмежування податкових повноважень усіх рівнів влади регламентовані НК. Так, федеральні податки і збори встановлюються і вводяться в дію тільки НК. Регіональні податки встановлюються НК, вводяться в дію і припиняють діяти на території суб'єктів РФ відповідно до НК і законами суб'єктів РФ про податки.

При встановленні регіональних податків законодавчими (представницькими) органами державної влади суб'єктів РФ визначаються в порядку і межах, які передбачені НК, такі елементи оподаткування: податкові ставки, порядок і терміни сплати податків, а також податкові пільги, підстави і порядок їх застосування.

У свою чергу, місцеві податки встановлюються НК і нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень про податки, вводяться в дію і припиняють діяти на територіях муніципальних утворень відповідно до НК і нормативними правовими актами представницьких органів муніципальних утворень про податки.

Поряд з цим Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-Φ3 до питань місцевого значення поселення, муніципального району та міського округу віднесені повноваження по встановленню, зміни та скасування місцевих податків і зборів відповідного муніципального освіти.

Розмежування податкових повноважень і дохідних джерел між органами влади різних рівнів відповідно до концепції бюджетного федералізму має базуватися на таких принципах:

  • - Стабільність поділу доходів між рівнями бюджетної системи на основі єдиних принципів і підходів, що забезпечує зацікавленість органів влади суб'єктів і місцевого самоврядування у формуванні сприятливих умов для економічного розвитку і нарощування податкового потенціалу відповідних територій;
  • - Власні доходи бюджетів кожного рівня повинні стати основним ресурсом для ефективної реалізації закріплених за ними видаткових повноважень, включаючи вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів і муніципальних утворень;
  • - Податкові повноваження органів влади суб'єктів і місцевого самоврядування не повинні обмежувати переміщення капіталів, робочої сили, товарів і послуг, а також дозволяти експортувати податковий тягар в інші регіони і муніципальні освіти;
  • - Розмежування податкових повноважень і дохідних джерел має в основному орієнтуватися на вертикальне (між рівнями бюджетної системи), а не горизонтальне (між регіонами і муніципальними утвореннями) бюджетне вирівнювання;
  • - Кожному муніципальному освіті повинен бути гарантований мінімальний норматив (в залежності від типу або рівня муніципального освіти) відрахувань від податків, надходження від яких підлягають відповідно до федерального законодавства поділу між регіональними і місцевими бюджетами відповідного рівня (при одночасному упорядкуванні бюджетного пристрою суб'єктів Російської Федерації і механізмів вирівнювання бюджетної забезпеченості муніципальних утворень);
  • - Частина доходів від регулюючих податків може (в встановлених федеральним законодавством випадках - повинна) розподілятися між місцевими бюджетами на основі формалізованих методик (за чисельністю населення, бюджетної забезпеченості і т.д.), які враховують регіональні та місцеві особливості.

При поділі конкретних видів податків і дохідних джерел між бюджетами різних рівнів повинні враховуватися такі критерії:

  • 1) стабільність: чим більшою мірою податкові надходження залежать від економічної кон'юнктури, тим вище повинен бути рівень бюджетної системи, за яким закріплюється цей податковий джерело і повноваження щодо його регулювання;
  • 2) економічна ефективність: за кожним рівнем бюджетної системи повинні закріплюватися податки і дохідні джерела, об'єкт (база) яких найбільшою мірою залежить від економічної політики даного рівня влади;
  • 3) територіальна мобільність податкової бази: чим вище можливості для переміщення податкової бази між регіонами, тим на більш високому рівні бюджетної системи повинен вводитися відповідний податок і тим вище передумови для централізації даних податкових надходжень (доходів);
  • 4) рівномірність розміщення податкової бази: чим вище нерівномірність (дисперсність) розміщення податкової бази, тим на більш високому рівні повинен вводитися відповідний податок і тим вище передумови для централізації даних податкових надходжень (доходів);
  • 5) соціальна справедливість: податки, що носять перерозподільчий характер, повинні бути в основному закріплені за федеральним рівнем влади;
  • 6) бюджетна відповідальність: збори, що представляють собою платежі за бюджетні послуги, повинні надходити до бюджету, який фінансує відповідні послуги.

Нормативи зарахування податкових та неподаткових доходів до федерального бюджету, бюджетів суб'єктів РФ і місцевих бюджетів законодавчо закріплені на довгостроковій основі в БК.

Слід зазначити, що до внесення змін до БК, що вступили в силу з 1 січня 2008 р нормативи розподілу між бюджетами бюджетної системи РФ окремих видів доходів (доходів від здачі в оренду земельних ділянок, державна власність на які не розмежована, штрафів за порушення законодавства РФ) щорічно затверджувалися федеральним законом про федеральний бюджет. В даний час федеральні податки і збори, регіональні і місцеві податки, інші платежі, які є джерелами формування доходів бюджетів бюджетної системи РФ, зараховуються на рахунки органів Казначейства Росії для їх подальшого розподілу відповідно до законодавчо встановлених нормативів. Раніше дана норма щорічно містилася в федеральному законі про федеральний бюджет на відповідний рік.

Однак регулювання міжбюджетних відносин ускладнюється у зв'язку з тим, що законодавством РФ передбачена можливість передачі ряду повноважень Російської Федерації для здійснення органам влади суб'єктів РФ, а на регіональному рівні - передача окремих повноважень як Російської Федерації, так і суб'єктів РФ для здійснення органам влади муніципальних утворень. Так, Федеральним законом від 06.10.1999 № 184-ФЗ встановлено, що повноваження Російської Федерації з предметів ведення Російської Федерації, а також повноваження Російської Федерації з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів РФ, можуть передаватися для здійснення органам державної влади суб'єктів РФ федеральними законами . При цьому фінансове забезпечення здійснення зазначених окремих повноважень, переданих органам державної влади суб'єктів РФ, здійснюється за рахунок субвенцій з федерального бюджету.

Федеральні закони, що передбачають передачу окремих повноважень Російської Федерації органам державної влади суб'єктів РФ, обов'язково повинні містити положення, що визначають спосіб (методику) розрахунку нормативів для визначення загального обсягу субвенцій з федерального бюджету, що надаються бюджетам суб'єктів РФ для здійснення відповідних повноважень. Такими законами є Федеральні закони від 31.12.2005 № 199-ФЗ, від 29.12.2006 № 258-ФЗ, від 18.10.2007 № 230-ΦЗ, якими регулюється передача повноважень Російської Федерації суб'єктам РФ і в окремих випадках органам місцевого самоврядування. Так, наприклад, Федеральним законом від 29.12.2006 № 258-ФЗ серед повноважень Російської Федерації, переданих на рівень суб'єктів РФ, були наступні:

  • - В галузі освіти (здійснення контролю якості освіти, ліцензування та державна акредитація освітніх установ, розташованих на території суб'єкта Російської Федерації, нагляд і контроль за дотриманням законодавства Російської Федерації в галузі освіти розташованими на території суб'єкта Російської Федерації освітніми установами);
  • - В галузі охорони здоров'я громадян (здійснення контролю за відповідністю якості наданої медичної допомоги встановленим федеральним стандартам в сфері охорони здоров'я, а також ліцензування окремих видів медичної та фармацевтичної діяльності);
  • - Повноваження в галузі охорони та використання об'єктів тваринного світу, а також водних біологічних ресурсів.

Разом з тим повноваження Російської Федерації, передані для здійснення органам державної влади суб'єкта РФ, можуть передаватися законами суб'єкта РФ органам місцевого самоврядування, якщо таке право надано їм федеральними законами.

Федеральним законом від 06.10.2003 № 131-ΦЗ також передбачений механізм передачі окремих державних повноважень на місцевий рівень.

Законами суб'єкта РФ в порядку, визначеному федеральним законом, що встановлює загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації, органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями суб'єкта РФ щодо вирішення питань з передачею органам місцевого самоврядування необхідних матеріальних і фінансових ресурсів.

Окремими державними повноваженнями, переданими для здійснення органам місцевого самоврядування, є повноваження органів місцевого самоврядування, встановлені федеральними законами і законами суб'єктів РФ, з питань, не віднесених до питань місцевого значення. Фінансове забезпечення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування, здійснюється тільки за рахунок наданих місцевим бюджетам субвенцій з відповідних бюджетів. При цьому органи державної влади здійснюють контроль за здійсненням органами місцевого самоврядування окремих державних повноважень, а також за використанням наданих на ці цілі матеріальних ресурсів та фінансових коштів.

Розробкою державної політики та нормативно-правовим регулюванням у сфері розмежування повноважень між рівнями влади займається Мінрегіон Росії.

Відповідно до Положення про Міністерство регіонального розвитку Російської Федерації, затвердженим постановою Уряду РФ від 26.01.2005 № 40, в сферу повноважень Мінрегіону Росії, зокрема, входить:

  • - Функції з надання державної підтримки за рахунок коштів Інвестиційного фонду РФ;
  • - Узгодження федеральних цільових програм і відомчих цільових програм в частині, що стосується комплексного територіального розвитку;
  • - Здійснення прав державного замовника (державного замовника-координатора) федеральних цільових програм, пов'язаних з економічним розвитком суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
  • - Розробка і узгодження методик виділення коштів державної підтримки суб'єктам РФ і муніципальних утворень і внесення їх до Уряду РФ на затвердження;
  • - Функції головного розпорядника бюджетних коштів щодо субсидій на розвиток соціальної та інженерної інфраструктури суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
  • - Моніторинг надання субсидій з федерального бюджету бюджетам суб'єктів РФ, досягнення федеральними органами виконавчої влади - суб'єктами бюджетного планування значень цільових показників результативності надання субсидій і ведення реєстру субсидій.

Для цілей регулювання процесу розмежування видаткових повноважень між рівнями влади необхідно не тільки закріплення дохідних джерел за відповідними бюджетами, а й створення спеціальних механізмів бюджетного вирівнювання за допомогою надання різних видів фінансової допомоги регіонам і муніципальних утворень.

Таким чином, відбувається реалізація механізму горизонтального бюджетного вирівнювання , метою якого є забезпечення єдиного рівня реалізації конституційних прав громадян на отримання певного обсягу соціальних послуг за допомогою надання фінансової допомоги з федерального бюджету нижчестоящим бюджетам.

  • [1] Лавров, А. М. Бюджетна реформа в Росії: від управління витратами до управління результатами. М .: КомКнига, 2005. С. 72.
  • [2] Принципи ефективного і відповідального управління суспільними фінансами / Аналітичні матеріали до документа, представленого Міністерством фінансів Російської Федерації до зустрічі міністрів фінансів "Великої вісімки" // Фінанси. 2006. № 10.
 
<<   ЗМІСТ   >>