Повна версія

Головна arrow Право arrow Адміністративна відповідальність

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Обгрунтування І. Т. Тарасовим системи виконавчо-розпорядчої діяльності. "Органи адміністрації, уряду, самоврядування та соедінства"

У системі органів, що беруть участь в адміністративному провадженні, у тому числі у виробництві по справах про злочини і проступки, І. Т. Тарасов виділяв органи адміністрації, уряду, а також самоврядування та соедінства.

До органів адміністрації ставилися всі державні органи, які утворювали традиційну тріаду, відповідну принципом поділу влади. Обґрунтовується цей висновок призначенням контрольних органів. Владні повноваження контрольних органів на відміну від виконавчих, законодавчих і судових поширюються на всіх суб'єктів - фізичних та юридичних осіб публічного права. Відмітна особливість контрольних органів - в їх незалежності від адміністрації - також властива і органам судової влади, але не всім, а лише окремим її ланкам, виключаючи адміністративне судочинство, в якому домінуючу роль відіграє представництво виконавчої влади. По територіальній сфері діяльності органи адміністрації підрозділяються на центральні та місцеві, а виходячи з здійснюваних ними повноважень - на органи загальної та спеціальної компетенції.

Особливе значення, не сумісне з сучасним розумінням, надавалося методам діяльності органів адміністрації. Поєднання колегіальності і єдиноначальності в більшій мірі властиво законодавчої влади: при єдиноначальна законодавчому органі діють колегіальні органи, наділені дорадчими повноваженнями (Державна рада, Комітет міністрів і Рада міністрів). Колегіальність у діяльності органів виконавчої влади не має істотного значення в реалізації владних повноважень, домінуюча роль у державному управлінні відводиться методам примусу - виданню на єдино-початковій основі загальнообов'язкових актів, приписи яких підлягають неухильному дотриманню. Обмежена колегіальність притаманна лише органам виконавчої влади, наділеним розпорядчими повноваженнями, проте в діяльності правоохоронних і розпорядчих органів єдиноначальність домінує. На думку І. Т. Тарасова, "в області поліції одноосібне початок однаково застосовно до органів розпорядчим і виконавчим, так як в області її діяльності потрібно швидкість не тільки у виконанні, але і в заходах".

Серед органів уряду І. Т. Тарасов виділяв чотири різновиди - Кабінет міністрів, міністерства, управління та посади. До визначальних ознаками міністерства належать функції координації діяльності органів виконавчої влади, в тому числі і самих міністерств. Міністерства здійснюють повноваження, делеговані урядом; очолюють їхні міністри утворюють Кабінет міністрів, організаційна діяльність якого побудована на принципах:

  • o колізійного регулювання (вирішення спорів міністерств про розмежування компетенції, про виконання окремих повноважень, здійснюваних за погодженням, та ін.);
  • o колегіальності - Кабінет міністрів приймає узгоджене рішення на основі колегіального розгляду. Вказівкам прем'єр-міністра, що стосуються реалізації рішень, властива імперативність: такі рішення підлягають обговоренню лише на засіданнях Кабінету, але не на стадії їх здійснення - в цьому виявляється керівна роль Кабінету міністрів, його статус вищого органу виконавчої влади. Кожен з членів Кабінету повинен керуватися рішеннями, прийнятими на його засіданнях, незалежно від ставлення міністра до таких рішень, будь-яка протидія міністра діяльності Кабінету міністрів несумісне з перебуванням в цьому органі: "... відставка обов'язкова і для кожного міністра, коли виявиться відсутність єдності і згоди між ним і Кабінетом ";
  • o узгодження діяльності публічних органів - рішення Кабінету міністрів обов'язкові для виконання; міністри підзвітні Кабінетові у їх здійсненні;
  • o співпідпорядкованості - члени Кабінету міністрів перебувають у подвійному підпорядкуванні: монарху, що призначив їх на посаду, і прем'єр-міністрові (дуалізм підпорядкованості).

Рада міністрів і Комітет міністрів у Росії рубежу XIX - XX ст. представляли собою дорадчі органи по законодавчим та адміністративним проблемам. Узгодженої діяльності міністрів вимагали не тільки їх статус членів Комітету міністрів, а й спільність проблем державного управління. Так, поліція в Російській імперії кінця XIX ст. була розосереджена по системах трьох міністерств: Міністерства внутрішніх справ (міністр з посади був також шефом корпусу жандармів - тобто особливих поліцейських військ для політичної охорони і розшуку), де мався Департамент поліції, Міністерства фінансів (митна поліція) та Міністерства землеробства і державного майн (горнозаводская поліція).

На думку І. Т. Тарасова, провінційні, окружні, губернські та повітові управління на відміну від міністерств »не розпоряджаються, а приводять у виконання міністерські розпорядження". Управління представляли собою прообраз нині діючих територіальних органів федеральних міністерств і відомств, які здійснюють їх повноваження в регіонах Росії; їх призначення, по Тарасову, "в місцевому здійсненні завдань свого міністерства, застосовуючи до місцевих умов, в силу яких модифікується виконання". Управління разом з вищим органом утворювали єдину систему міністерства, основним принципом якої було підпорядкування нижчестоящого органу рішенням вищестоящого.

Провінційні, окружні, губернські та повітові управління забезпечували здійснення рішень міністерства на всій території Росії, проте системний принцип ієрархії у втіленні управлінням рішення міністерства не виключав внесення до нього коректив, які не змінюють його суті, а обумовлених специфікою адресата правової норми. Таким чином, реалізація багатьох актів міністерств була неможлива без узгоджених дій управлінь та місцевих органів.

Органи самоврядування володіли самостійними виконавчо-розпорядчими повноваженнями, їх здійснення було обумовлено не тільки муніципальними інтересами. І. Т. Тарасов був прихильником єдності дій розпорядчих муніципальних органів та органів виконавчої влади. На думку І. Т. Тарасова, "органи самоврядування повинні бути поставлені в органічний зв'язок з усією системою державного управління ... необхідно залучити місцеві громадські сили до участі в державному управлінні ... органи самоврядування повинні бути введені в загальне коло урядових встановлень". Вчений критично ставився до концепції відмінностей у статусі державних і муніципальних органів, вважаючи, що подібні відмінності несумісні з загальнообов'язкової силою актів міністерств та управлінь на всій території Російської імперії.

Відповідно до Положення про земських установах 1864 муніципальні органи в Росії поділялися на розпорядчі (губернські та повітові земські збори) і виконавчі (губернські та повітові земські управи). Дозвіл колізій між державними і земськими органами було покладено на губернатора, останній був зобов'язаний опротестовувати незаконні акти муніципальних органів.

Повноваження вищої інстанції адміністративної колізійного провадження були віднесені до ведення Першого департаменту Сенату.

Інший різновид адміністративного провадження - дозвіл колізій між органами місцевого самоврядування різних рівнів. Вибрані на основі принципу станового представництва волосні та сільські управління складалися тільки з селян. Станові пристави і справники були вправі накладати дисциплінарні санкції на волосних старшин, сільських старост, станових приставів і справників.

Колізії між органами міського самоврядування (виборчим зборами, думою, міським головою і міською управою) і губернатором розглядалися також за обов'язкової участі губернатора та підпорядкованих йому органів - губернських з міським справах присутності (перша стадія колізійного виробництва); при відсутності згоди спір виносилося на розгляд вищого органу адміністративної юстиції - Урядового Сенату.

І. Т. Тарасов виділяв два види адміністративного провадження: колізійне і дисциплінарне. На цих процесуальних засадах розглядалися суперечки та розбіжності між органами місцевого самоврядування різних рівнів, а також між муніципальними органами та органами виконавчої влади.

Органи соедінства "як вільне з'єднання одиничних осіб для досягнення сукупними засобами вільно певної мети" поступово наділялися повноваженнями державних органів. При цьому Тарасов виділяв три різновиди таких органів - корпорації (установи), товариства і товариства. Відмінності між ними були обумовлені цілями їх діяльності. Суспільства, наприклад акціонерні компанії, а також товариства, ставилися до комерційним організаціям. Основною метою діяльності корпорації або установи (рад присяжних повірених, промислових і торгових палат та ін.) Було задоволення духовних та інших нематеріальних потреб своїх членів. Сесії громадських зібрань (губернських, земських і дворянських) відкривалися і закривалися губернаторами або представниками. Губернатори були вправі визначати законність рішень, прийнятих на сесіях громадських зібрань, а так само вимагати від голови усунення від роботи зібрань осіб, що діють з порушенням встановлених правових норм. Адміністративні санкції, що застосовуються до членів громадських зібрань, поділялися на майнові (адміністративний штраф у розмірі 100 руб.) І дисциплінарні (зауваження, догана, виключення з членів земського зібрання на строк від трьох до дев'яти років). Штрафні санкції, що застосовуються до осіб, присутнім на сесіях громадських зібрань, накладалися мировими суддями; адміністративні стягнення на членів та голів земських зборів накладалися за визначенням загальних судів.

Виконавча влада, представлена губернаторами, вправі була безпосередньо брати участь у діяльності сесій громадських зібрань (накладати дисциплінарні стягнення, вимагати видалення сторонніх осіб, санкціонувати видання стенографічних звітів земських, дворянських, громадських та станових зборів) або ініціювати застосування санкцій, що накладаються судовими органами.

Від рішень виконавчої влади залежали установа соедінств, наділення їх правами юридичної особи, припинення їх діяльності. До відання органів виконавчої влади ставилися затвердження статуту соедінств, а також - відповідно до Положення про заходи щодо охорони державного порядку і громадського спокою від 14 серпня 1881 - Бессудная припинення їх діяльності при вчиненні правопорушень.

І. Т. Тарасов виділяв різні види процесуальних дій органів виконавчої влади, що визначають легітимність діяльності соедінств аж до їх примусового закриття. Заслуговують увагу і суб'єктивні оцінки діяльності цих органів, що відображають їхнє сприйняття ученим. І. Т. Тарасов обгрунтовував особливі форми особистих соедінств, серед них шлюбний союз і сім'ю; легітимні політичні об'єднання та організації, не переслідують політичних цілей, а також незаконні об'єднання (таємні союзи). Діяльність політичних соедінств вчений розглядав на прикладі країн Західної Європи: у Росії кінця XIX ст. створення політичних об'єднань не допускалося.

У методах адміністративного впливу на діяльність соедінств та громадських об'єднань простежуються схожі особливості, серед них: створення об'єднань, поширення на них статусу юридичної особи, затвердження статутів, ініціація припинення їх діяльності. При цьому Тарасов виділяв в адміністративних відносинах процесуальну складову, ототожнюючи взаємовідносини органів соедінства та виконавчої влади з адміністративним виробництвом.

 
<<   ЗМІСТ   >>