Повна версія

Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Проектування політичного рішення: стратегії імплементації

Отже, рішення прийнято. Проте розслаблятися рано: поки у нас на руках тільки затверджений проект з усіма необхідними підписами і візами. Необхідно перетворити його в готовий виріб - працюючу політичну програму, організацію, процес. Як і на етапі проходження рішення, його доля не залежить виключно від вас і вашого клієнта.

Процес імплементації політичного рішення нагадує складальний конвеєр: відповідно до затвердженого раніше проектом, наша програма піддається поетапної збірці з різних комплектуючих (рис. 10.2).

Комплектуючі К1, К2, Кп являють собою ресурси (фінансові, організаційні, кадрові, інформаційні, і т.д.), без яких жодна програма не запрацює. Проблема в тому, що ці ресурси контролюють актори А1, А2, Ап, володіють своїми інтересами і можливостями (легальними або не цілком легальними) поставку необхідних нам ресурсів затримати, зірвати графік, або просто відмовити в їх виділенні.

Опортуністична поведінка акторів можна пояснити особливостями децентралізованого управління. За основними формами децентралізації стоять серйозні нормативні аргументи: поділ влади забезпечує систему "стримувань і противаг", що знижує ймовірність і масштаб зловживання владою; поділ функцій за рівнями влади сприяє виробництву суспільних благ на ефективному рівні і приведенню локальних суспільних благ у відповідність з локальними п редпочтеніямі.

Процес імплементації рішення як складальний конвеєр: ресурси-комплектуючі і актори-постачальники

Рис. 10.2. Процес імплементації рішення як складальний конвеєр: ресурси-комплектуючі і актори-постачальники

Переваги децентралізації мають, проте, свою ціну: децентралізація ускладнює процес вироблення, прийняття та імплементації політичних рішень. У децентралізованих політичних системах багато офіційних осіб мають можливості утримуватися від участі в реалізації поставленого завдання. Тим самим, вони володіють ресурсами торт, що дозволяють їм витягувати додаткові вигоди з тих, хто зацікавлений в їх участі.

Чим вище можливості окремих осіб або організацій, - які не поділяють заявлених цілей або сприймають їх як недостатньо привабливі з погляду власних інтересів - утримувати необхідні компоненти, тим вище ймовірність провалу програми на стадії імплементації.

У політичних системах, де центральна влада обмежені в можливостях примусу по відношенню до влади інших рівнів, проблема імплементації політичних рішень ускладнюється необхідністю надання достатніх винагород для забезпечення добровільної кооперації з боку регіональних структур.

Як зробити наші політичні програми менш чутливими до помилок у наших припущеннях з приводу поведінки різних акторів, і як навчитися уникати цих помилок у майбутньому? Чи можемо ми спроектувати політичну програму, яка передбачає виявлення та виправлення помилок?

Па сьогоднішній день сформувалися дві школи, що пропонують свої відповіді на злободенні питання втілення політичних рішень у життя. Перша з них, яку ми будемо називати школою програмної імплементації, виходить з припущення, що проблеми імплементації можуть бути ж нас ублагали, якщо не усунені, шляхом ретельного і експліцитного попереднього програмування процедур імплементації. Друга, яку ми будемо називати школою адаптивної імплементації, припускає, що застосування політичних рішень може бути вдосконалено шляхом адаптації первісних планів у відповідності з новими обставинами і рішеннями. Вони по-різному діагностують причини проблем імплементації, і пропонують різні рекомендації.

Програмний підхід закликає до "ясності, точності, вичерпної повноти ... вихідних специфікацій політичного рішення або плану" [1]. Така детальна визначеність передбачається бути досягнутою до остаточного рішення з політичних альтернативам. Коль скоро рішення прийнято, запрограмовані процедури імплементації набувають чинності.[1]

Проблеми імплементації діагностуються як виникають щонайменше з трьох джерел: 1) неоднозначність політичних цілей, викликана нерозумінням, замішанням або конфліктом цінностей; 2) участь занадто великої кількості акторів з пересічними сферами відповідальності; 3) опір імплементаторів, їх неефективність або нерезультативність.

Проблеми з імплементацією виникають також у тому випадку, якщо конкуруючі державні відомства володіють пересічними сферами відповідальності, що є скоріше нормою в більшості областей соціальної політики. У цьому випадку буває важко знайти охочого взяти на себе всю повноту відповідальності. Школа програмної імплементації пропонує в якості рецепта два стандартних ради: ясне визначення меж повноважень ("повноваження повинні бути симетричні відповідальності") і мінімізація числа учасників політичного процесу.

Які б складності не виникали у зв'язку з неясністю цілей, перетином кордонів відповідальності або вирішальним участю, вони лише посилюють, в розумінні прихильників програмної імплементації, фундаментальну проблему опору, неефективності і безрезультативності виконавців низової ланки.

Виконавці низової ланки, яких в літературі з імплементації називають також "постачальниками", сприймаються як актори, що діють рутинним чином відповідно до чіткими вказівками Стандартних Операційних Процедур (SOP). Програми, які передбачають порушення цих рутинних процедур, згідно прихильникам програмної імплементації, схильні загрозу непокори або іншим формам "опору".

Як приклад наводиться ситуація з вчителями, перед якими поставили завдання впровадження в навчальний процес індивідуалізованих форм навчання і контролю в галузі математики. І хоча вони слідували формальним процедурним вимогам (застосування тестових форм контролю, ведення графіків успішності по кожному окремому учню, і т.д.), тим не менш, вони не змінили свій звичний лекційний формат викладання в силу різних персональних причин (особистісний дискомфорт або більший обсяг позакласної роботи без відповідної компенсації). Така поведінка в літературі з імплементації часто визначається як "опір".

Важливо запам'ятати!

Школа програмної імплементації підходить до проблеми опору з декількома рекомендаціями: 1) обмеження свободи вибору "постачальників" шляхом формулювання нових і експліцитно Соповим; 2) моніторинг поведінки постачальника з метою забезпечення персональної відповідальності за виконання нових процедур - передбачається, що у разі невиконання підуть санкції; 3) зміна в системі мотивації постачальників (заробіток, преміальні бонуси, статусні заохочення і т.д.).

Таким чином, програмна імплементації прагне виробити максимально специфікований план, що містить ясні і деталізовані цілі і завдання, чіткі межі відповідальності, обмежене коло учасників з правом вирішального голосу, що враховує різноманітні непередбачені обставини і залишає мінімум свободи вибору для всіх рівнів виконавців, особливо низового рівня. З деякою часткою умовності можна сказати, що ідеалом програмної імплементації бачиться вироблення політичного рішення, що містить автоматично виконувану імплементаційну програму. Завдання фази оцінювання програми бачиться у вимірі ступеня відповідності результатів запропонованим і по можливості кількісно вираженим критеріям. За винятком незначних поправок, необхідних для нормального функціонування програми, політики та аналітики будуть звільнені від необхідності займатися процесом імплементації після того, як рішення прийнято.

Школа адаптивної імплементації пропонує інший діагноз і інші рецепти: проблеми імплементації виникають через надмірну специфікації і жорсткої заданість цілей, нездатності виявляючи значущих акторів в процес прийняття рішень і надмірного контролю над виконавцями. Ідеалом адаптивної імплементації є процес, що забезпечує можливості модифікації, перегляду і оновлення здійснюваної програми - іншими словами, її адаптації - відповідно до реально складаються взаємини між даною програмою і її інституціональним середовищем. Результати такого процесу не є ні автоматичними, пі гарантованими, і все це нагадує скоріше некерований процес навчання, ніж передбачувану строгу процедуру.

На противагу специфікованою планам програмної імплементації, школа адаптивної імплементації прагне лише до загального, можливо, нечіткому і навіть неформальному згоди щодо цілей. Якщо немає згоди в цілях, то достатньо згоди щодо засобів. Як переконливо показав ще Ч. Ліпдблом [2]Більш того, невизначеність у цілях залишає учасникам можливість угоди відносно поправок і змін до рішення. Таким чином, школа адаптивної імплементації найбільше стурбована встановленням прийнятних правил гри, що дозволяють множинним учасникам вести торг і укладати компроміси в процесі імплементації.

Адаптивна імплементація також припускає активну участь значущих акторів, в чому вбачається дві переваги. По-перше, забезпечується вирішення проблем в процесі імплементації, оскільки різноманітні учасники здатні привнести більше інформації і різних позицій з питання, знижуючи тим самим гостроту проблем "групового мислення" або обмеженості комунікацій.

Прихильники адаптивної імплементації, на противагу своїм опонентам, також вірять у необхідність свободи вибору для виконавця (постачальника). Так, М. Ліпскі [3] стверджує, що надмірний контроль - за допомогою виконавчих циркулярів, інструкцій, Сопів і т.д. - Може мати контрпродуктивний ефект в процесі імплементації: виконавці виробляють пристосовницькі стратегії, суперечать самим цілям програми. Надмірний контроль може спонукати виконавців дотримуватися вимог керівництва лише символічним чином. Так чи інакше, адаптивна імплементація припускає, що політичне рішення може бути виконане більш ефективним чином, якщо виконавцям надана свобода (у плані ресурсів, легітимності, підтримки вищестоящих інстанцій) внесення змін і пристосування програми до особливостей місцевих умов. Більш того, передбачається, що виконавці на місцях можуть, в інтересах ефективності процесу, "навчатися на практиці", замість того щоб механічно слідувати запропонованим інструкціям.

Стадія оцінювання, з точки зору адаптивної імплементації, також відіграє іншу роль, ніж у випадку програмної імплементації. Остання відводить оцінюванню роль моніторингу поведінки виконавців з метою фіксування ступеня їх слухняності: якою мірою виконавці дотримуються запропонованих процедурних стандартів. Адаптивна імплементації, навпаки, бачить роль оцінювання у забезпеченні подальшої адаптації, а не слухняності вихідним вказівкам і планам. Приймається як очевидне, що початковий план буде схильний мутації на місцях через пристосування до характерних умов кожного виконавської ланки і його потреб у навчанні на практиці. Відповідно, завдання оцінювання полягає в забезпеченні інформацією, необхідної для адаптації і навчання на місці.

Кожна з розглянутих парадигм має свої плюси і свої мінуси, особливо якщо застосовується у невідповідних політичних ситуаціях. Кожна з них, тим не менш, як і раніше використовується особами, що роблять політику, оскільки їх застосування у відповідних ситуаціях здатне дати хороший результат. Питання, таким чином, полягає у виявленні характеристик політичних ситуацій, відповідних того чи іншого підходу.

Можна виділити наступні параметри, що володіють критичної значимістю (табл. 10.2)

Таблиця 10.2. Вибір підходу до імплементації: параметри оцінки

Характеристики

Підхід до імплементації

ситуації

Програмний

Адаптивний

Масштаб зміни

Незначний

Значний

Надійність теорії і технології

Високий ступінь

Низька ступінь

Конфлікт з приводу цілей і засобів

Низька ступінь

Високий ступінь

Інституційна структура

Жорсткі зв'язку

Вільні зв'язку

Стабільність середовища

Стабільна

Нестабільна

Важливо запам'ятати!

Програмний підхід може застосовуватися, якщо все наведені умови політичний ситуації вірні:

  • 1) масштаб змін у поведінці виконавчої системи, передбачуваний політичним рішенням, незначний;
  • 2) валідність теорії і технології, що стоїть за політичним рішенням, порівняно висока;
  • 3) особи, які здійснюють політичне рішення, в цілому згодні щодо пропонованих цілей і засобів;
  • 4) Середа виконавчої системи порівняно стабільна.

Якщо відсутній хоча б одне з наведених умов, доцільно розглянути можливості адаптивного підходу.

Проблема припинення програми: припускає зміну статусу і функцій рішень, програм і організацій, що опинилися дисфункціональними, неефективними, застарілими або недоцільними. Прийняття нових рішень, які скасовують або змінюють старі, закриття програм, реорганізація або скасування організаційних структур - такі можливі практичні результати оцінки ефективності та результативності рішень на стадії імплементації.

Даний етап залишається концептуально найменш розробленим, але в той же час політично дуже болючим аспектом проблематики прийняття політичних рішень. "Просте" рішення про ліквідацію програми або організації, робота яких більш не сприяє поліпшенню проблемної ситуації, у відповідь на яку вони і створювалися, може породити в свою чергу безліч нових, специфічних проблем: хто профінансує ліквідацію або реорганізацію? Як вчинити з вивільняються фахівцями? Що робити з зацікавленими групами і категоріями населення? Хто візьме на себе відповідальність за неуспіх?

Проблеми припинення пов'язані з тим, що політичні рішення, будучи реалізованими на практиці, знаходять з часом власне життя, логіку і сенс існування, часом мають мало спільного з початковим задумом тих, хто ці рішення приймав. Програми та організації, створені в рамках реалізації даного рішення, поступово обростають політичними та економічними зв'язками, обзаводяться власними "клієнтели" - комерційними структурами, групами населення, науковими, творчими елітами, - мають власну "ставку" в цій справі, концентрують у своїх руках контроль над тими чи іншими фінансовими потоками, явними і тіньовими і т.д. Іншими словами, виявляються тісно інтегрованими в складну багатошарову тканину зв'язків, відносин та інтересів, що володіє властивостями внутрішньої інерції, самовідтворення і самозбереження. Вилучення одного з компонентів цієї складно-дезорганізованной структури неминуче розриває сформувалася "кровоносну систему" влади, викликає внутрішні тертя, перебудову і перерозподіл ресурсів. Спроби такого роду, не підкріплені ретельним аналізом і прогнозом, можуть коштувати їх ініціатору політичної кар'єри.

Питання практики

Уявіть таку ситуацію: існує державна структура, створена свого часу для вирішення широкого кола найважливіших політичних проблем. За час свого існування ця структура виробила цілий арсенал надійних, ефективних методів і форм роботи, в реалізації якої задіяно чимале число професійно підготовлених і високооплачуваних співробітників, унікальних фахівців. Проте минають роки, і політична ситуація змінюється: частина проблем, для вирішення яких ця структура була створена, втрачають свою актуальність, частина отримують дозвіл (у тому числі, завдяки зусиллям даної організації), частина відходять па другий план в системі загальнодержавних пріоритетів. В результаті цієї організації стає все тру / шиї підтримувати досягнутий рівень фінансування, політичного впливу, престижу, не кажучи вже про їх підвищення. Є готові рішення, є досвід їх імплементації та оцінювання, є операційні процедури, детальні методичні інструкції та підготовлені кадри, здатні їх виконувати точно і в строк - пет тільки проблеми, затребуваних весь цей технологічний арсенал. Що робить у такій кризовій ситуації організація? Вона шукає нові сфери докладання своїх навичок і технологій (наприклад, шляхом комерціалізації технологій так званого "подвійного призначення"). Якщо ж таких сфер не існує, вона їх створить: "виявляє" неіснуючі або перебільшує значення другорядних проблем, "ідентифікує" надумані загрози, "прогнозує" завищені ризики, апелює до суспільних цінностей, "мобілізує" політичну підтримку, і в кінцевому підсумку доводить свою необхідність і затребуваність. Сьогодні багато аналітиків відзначають ту безпрецедентну Реактивність, яку розвинули в останні 15-20 років спецслужби провідних країн світу, виявляючи нові, безпрецедентні джерела та форми загроз суспільній та особистої безпеки, з якими належить зіткнутися людству в наступаючому столітті. Можливо, однією з причин такої бурхливої діяльності є втрата значущості та можливостей цих структур із закінченням епохи холодної війни і глобального світового протистояння.

Таким чином, аналіз проблем припинення рішення має актуальне значення не тільки (і навіть не стільки) в ретроспективному, оціночному відношенні, але, насамперед, в перспективному плані, як невід'ємний компонент проектування та прогнозування політичного рішення.

Важливо запам'ятати!

Звичайний спосіб проектування можливості припинення програми - встановлення строків дії програм; якщо вони не будуть законодавчо продовжені, то автоматично будуть завершені. Такий механізм припускає регулярний перегляд результатів і актуальності проведених програм, особливо ефективний у поєднанні з оцінними процедурами.

Разом з тим, зважаючи тимчасових обмежень законодавчого календаря та регламенту, широке застосування таких механізмів може не сприяти серйозному перегляду програм. Існують модифіковані механізми, що включають в себе порогові рівні успіху, невиконання яких програмою спричиняє інтенсивне переоцінювання.

Знизити витрати припинення програми для залучених до неї осіб і тим самим знизити потенційну опозицію можна заздалегідь за допомогою проектування організаційних механізмів реалізації програми. Один із способів зниження витрат припинення програми - уникати утворення постійних організацій для імплементації та управління програмою; замість цього можна передбачити використання тимчасових (спеціальних, робітників) груп, що наймають персонал за контрактом, з частковою зайнятістю в рамках діючих організацій. Якщо персонал сприймає припинення програми як просто повернення на колишні позиції без втрати в кар'єрному статусі, вони будуть менше заперечувати проти цього. Крім того, контрактація послуг замість виробництва їх в рамках бюрократичних структур також знижує прямі витрати припинення програм.

Так чи інакше, основна стратегія припинення програм повинна передбачати відкуп для бенефіціаріїв програм в тій чи іншій формі.

Поетапна імплементація - інший спосіб дій в умовах невизначеності обставин і різноманітності умов реалізації рішення. Одна з можливих стратегій відбору завдань для першого етапу - репрезентативна вибірка завдань, що становлять повний спектр потенційних проблем імплементації. Якщо пілотний проект виявився успішним, знання всього спектру можливих проблем сприятиме переоцінці ходу програми та її перспектив.

Альтернативна стратегія відбору завдань для першого етану - вибір таких, які мають найбільші шанси на успіх. Почавши з найпростіших ситуацій, імілементатор має більше шансів не провалитися на самому початку і сформувати дієздатну команду, здатну протистояти майбутнім труднощам. Така стратегія доцільна у випадку, коли початкові труднощі можуть поставити під загрозу реалізацію всієї програми через політичного тиску і т.д., коли ставки високі.

  • [1] Williams W. Implementation Problems in Federally Funded Programms // Social Program Implementation / ed. by W. Williams, RF Elmore. NY: Academic Press, 1976. P. 281.
  • [2] Lindbhm С. Є. The Science of Muddling Through // Public Administration Review. 1959. Vol. 10. P. 79-88.
  • [3] Lipsku M. Street-level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform // Urban Affairs Quarterly. 1971. Vol. 6. N ° 4. P. 391-409.
 
<<   ЗМІСТ   >>