Повна версія

Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Оцінка державних політик: основні види і області застосування

Фаза оцінювання, як складова частина процесу проектування, прийняття та реалізації політичного рішення, повинна дати відповіді на наступні ключові питання: яким чином можна оцінити і заміряти успіх і ефективність даного рішення; хто уповноважений здійснювати оцінювання і в яких цілях; які компоненти реалізованого рішення були успішні, а які ні; чи сприяла реалізація даного рішення поставленим цілям, і в якій мірі; чи існують способи підвищення ефективності даного рішення?

Питання термінології

У державному секторі оцінювання зазвичай здійснюється під маркою таких видів діяльності, як "аудит", "інспекція", "моніторинг", "політичне планування", "політичний аналіз", "програмний аналіз" і "приклад-ніс дослідження".

Що стосується недержавного сектора, найбільш близькою суміжній професією тут є управлінський консалтинг. Управлінська традиція в політичному оцінюванні набуває виражену орієнтацію на вимірювання продуктивності (performance) організації або програми. Для цього напряму характерне запозичення та адаптація технічних методів і прийомів, більш характерних для аналізу якості менеджменту в приватному секторі.

Традиційно до оцінювання вдаються для того, щоб переконатися, що державні кошти використовуються на заявлені політичні цілі, а також для підвищення громадської обізнаності та прозорості щодо діяльності державних організацій. Клієнтами такого роду оцінювання, як правило, виступають високі політичні інстанції, що здійснюють нагляд за діяльністю адміністративних структур, а також (опосередковано) широка громадськість. За такими дослідженнями закріпився англомовний термін summative evaluation (подводящее підсумки, узагальнююче оцінювання).

На практиці не менш значущим виявляється звернення до оцінювання з метою поліпшення діяльності організацій або реалізованих ними програм шляхом виявлення і вирішення конкретних управлінських, організаційно-технічних, фінансових, кадрових та інших проблем. Пріоритетною аудиторією такого роду оцінювання є, насамперед, менеджери програм; на практиці, - оскільки коло сторін, здатних надавати істотний вплив на хід реалізації програм, значно ширше, - в дану аудиторію слід включати також співробітників організацій, осіб, що приймають політичні рішення, бюджетних аналітиків та інших, від кого так чи інакше залежить даний процес, навіть якщо вони досить віддалені від рівня "програмного менеджменту".

Такого роду оцінювання отримало назву formative evaluation (формує, яка сприятиме оцінювання) [1].[1]

У цій якості оцінювання покликане забезпечити ряд значимих управлінських потреб [2][2]:

  • - В інформації. Оцінювання покликане інформувати управлінців, а також інших зацікавлених осіб, але приводу ходу реалізації, загальних підсумків, достоїнств і недоліків, а також практичного внеску оцінюваних проектів і програм у вирішення певних проблем або в досягнення заявлених цілей. Управлінцям, як правило, не вистачає інформації для оцінки всього "портфеля" їх проектів і всього спектру їх зусиль та досягнень;
  • - У звітності. Фактор звітності відіграє особливу роль у державному секторі. Оцінювання дозволяє провести звіт за освоєння бюджетні кошти, і в ряді випадків може сприяти організаціям у нарощуванні їх ресурсних можливостей за рахунок демонстрації переконливих успіхів;
  • - В управлінському раді. Оцінювання здатне внести безпосередній внесок у прийняття рішень, особливо, коли мова йде про довгострокові видах діяльності, де продовження фінансування може залежати від результатів попередніх зусиль. Це передбачає синхронізацію процесу оцінювання з регламентом прийняття рішень, вводячи додаткові тимчасові обмеження, характерні для діяльності політичного аналітика в цілому. Професійна жарт при цьому говорить: "Оцінки робляться або занадто рано, щоб бути заснованими на вичерпних даних і фактах, або занадто пізно, щоб вплинути на прийняття рішень". Завдання оцінювача при цьому полягає в наданні найбільш суворої і обґрунтованої інформації в той момент часу, коли потрібно практично значимий рада;
  • - У навчанні та вдосконаленні. Оцінювання забезпечує механізм, за допомогою якого особи, що приймають рішення, менеджери, бенефіціарії програми та інші зацікавлені сторони набувають знання з приводу якості та продуктивності оцінюваної програми, необхідні для пошуку шляхів поліпшення та вдосконалення своєї діяльності. Оцінювання сприяє руху по цьому шляху, надаючи свідчення успіху чи неуспіху, а також аналіз обставин, які спричинили такі результати, і впливаючи на мотивацію учасників, побічно спонукаючи їх відповідати критеріям якості, заданих в процесі оцінювання.

По підставі тимчасової орієнтації прийнято виділяти наступні види оцінювання:

  • - Поточне оцінювання (in-term), іменоване також проміжним оцінюванням (mid-term), яке здійснюється в процесі імплементації програми з метою вироблення рекомендацій щодо її наступної фази;
  • - Оцінювання в реальному часі (real-time), яке здійснюється протягом усього циклу життєдіяльності програми для забезпечення постійного контролю за її прогресом і результатами;
  • - Підсумкове оцінювання (ex post), яке здійснюється після завершення програми);
  • - Ретроспективне оцінювання, орієнтоване на довгострокові -возможно, непередбачені - наслідки програми і здійснюється через роки після її завершення;
  • - Предвосхищающее оцінювання (ex ante) - оцінка очікуваних, прогнозованих результатів політичних рішень; має відношення до більш ранніх етапах аналітичного процесу, пов'язаним з прогнозуванням, оцінкою і вибором альтернатив, і в силу цього швидше відноситься до категорії estimation, ніж evaluation.

Питання практики

Кожен з названих видів оцінювання володіє своїми перевагами і недоліками.

Поточне оцінювання обмежено аналізом незавершених зусиль і рідко здатне оцінити вплив програми, проте забезпечує своєчасну пораду для прийняття рішення.

Підсумкове оцінювання нерідко з'являється занадто пізно, щоб вплинути на прийняття рішення, проте надає більш повну інформацію але приводу результатів і впливів програми.

Оцінювання в реальному часі часто виявляється більш дорогим, а також направлено у своєму аналізі на програму як на цілісний процес, на противагу конкретним управлінським проблемам, однак є цінним джерелом інформації на всіх стадіях реалізації програми.

Нарешті, ретроспективне оцінювання здатне охопити довгострокові аспекти реалізації програми, проте - у зв'язку з динамічним характером політичного процесу - така інформація рідко отримує практичне застосування.

Слід зауважити, що па практиці багато оціночні проекти включають в себе елементи декількох з названих видів.

Політичне оцінювання може здійснюватися на різних рівнях:

  • - Політичний рівень, на якому відбувається оцінювання комплексу політичних рішень і механізмів, що регулюють процеси відбору, фінансування та менеджменту певних видів діяльності або програм;
  • - "Портфельний" рівень, на якому відбувається порівняльне оцінювання якості та продуктивності певного спектру видів діяльності, програм чи організацій;
  • - Програмний рівень, на якому відбувається оцінювання якості та продуктивності окремо взятій програми або виду діяльності;
  • - Проектний рівень, на якому відбувається оцінювання якості та продуктивності окремих проектів.

На практиці оцінювання нерідко пронизує кілька рівнів. Програмне оцінювання, наприклад, зазвичай включає в себе оцінку окремих проектів, а також більш широку, порівняльну перспективу, пов'язану із суміжними програмами і видами діяльності.

Залежно від того, з чиєї ініціативи і чиїми руками здійснюється оціночна процедура, прийнято розділяти [3]:[3]

  • - Внутрішнє оцінювання, яке ініціюється керівництвом і здійснюється штатними співробітниками оцінюваної організації / програми),
  • - Зовнішнє оцінювання, яке ініціюється надзирающими інстанціями або зацікавленими сторонами - групами інтересів, інвесторами, клієнтами - і здійснюється фахівцями, що представляють ініціатора.

У концептуальному відношенні даний поділ може здатися малозмістовним, проте в практичному плані відмінності між двома видами оцінювання виявляються більш ніж істотними, про що буде сказано нижче.

Традиція системного аналізу пропонує типологію, засновану на різних аспектах взаємин між оцінюваної системою і зовнішнім середовищем (рис. 9.2). Г. Брувер і П. Делеон виділяють три типи оцінювання:

  • - Оцінка реакції (response evaluation) - аналіз реакції системи на дії зовнішнього середовища через "вхід" (input) - виклики, проблеми, можливості, вимоги, ресурси і т.д .;
  • - Оцінка процесу (process evaluation) - аналіз структурних і операціональних аспектів внутрішньої системної "конверсії", тобто процесу перетворення зовнішніх "входів" в управлінські рішення і дії ("виходи" - output);
  • - Оцінка впливу (impact evaluation) - аналіз зміни зовнішнього середовища під впливом рішень і дій системи.

Види оцінки в категоріях системного аналізу

Рис. 9.2. Види оцінки в категоріях системного аналізу

Брувер і Делеон справедливо відзначають, що комплексна експертиза організації або програми передбачає аналіз всіх трьох аспектів: дійсно, "чи можливо реалістично зіставити результати програми (output) із заявленими цілями - що являє собою предмет оцінки продуктивності (performance evaluation) - не маючи ясного розуміння внутрішньої каузальної структури "чорного ящика", що здійснює конверсію першого в друге? Це особливо справедливо по відношенню до тих, хто зацікавлений у підвищенні продуктивності - що є первинним обгрунтуванням при проведенні оцінювання ".

Нарешті, у реальній практиці політичний аналітик може зіткнутися з теоретично слабо артикульованим, але від цього не менш значущим відмінністю між формальним і неформальним оцінюванням.

Формальне оцінювання є елемент публічної політики, що фіксується в офіційних документах, звітах і стенограмах, документальній хроніці та інформаційних сюжетах мас-медіа. Колізії, пов'язані з здійсненням формального оцінювання, часом виливаються в пікети і акції протесту, РR-заходи і драматичні заяви, гучні відставки і позапланові госпіталізації. Формальне оцінювання носить строгий методологічний, інституалізувати характер, йому присвячені освітні програми та тренінги, навчальні та методичні посібники, включаючи справжню главу підручника, який читач тримає в своїх руках. Питання, якою мірою формальне оцінювання надає реальний вплив на процес прийняття політичних рішень, залишається значною мірою дискусійним.

Неформальне оцінювання відноситься до примарного світу тіньової політики, прихованої від цікавих очей. Його методи - конфіденційні бесіди, телефонні і "нетелефонні" розмови, ділові ланчі та клубні зустрічі; його майданчики - гольф-клуби та мисливські угіддя, престижні курорти, п'ятизіркові готелі і різноманітні "коридори влади"; нарешті, його учасники - "джерела, які побажали залишитися неназваними". Підґрунтя та колізії, пов'язані з здійсненням неформального оцінювання, рідко стають надбанням гласності, судити про них можна але таким непрямими ознаками, як списки складу запрошених і черговість рукостискання, кинуті мимохіть репліки і ледь помітні жести, міміка особи та інші, неквантіфіціруемие факти політичного життя. Однак результати неформального оцінювання виливаються в цілком відчутні укази, постанови та рішення органів державної влади. Неформальне політичне оцінювання відбувається щодня і щогодини на всіх рівнях і у всіх сегментах політичної системи, і єдине джерело знання про цю стороні політичної реальності - особистий професійний досвід політичного аналітика.

Важливо запам'ятати!

Способи та методи оцінювання державних організацій / програм зазнали за останні десятиліття певну еволюцію. Зростання доступності та розширення навичок застосування комп'ютерів сприяли впровадженню багатьох оціночних процедур в практику діяльності всіх рівнів державної влади.

З кінця 1970-х рр. в практиці програмного оцінювання відбувся зсув від довгострокових політичних досліджень до більш актуальним, короткостроковим, орієнтованим на прикладні проблеми організаційного менеджменту, проектам [4].[4]

Ця тенденція знайшла відображення в доповіді американської Рахункової Палати (General Accounting Office - GAO): "В цілому, короткострокові, малобюджетні, внутрішні дослідження і доповіді нетехнического змісту - як правило, ініційовані за запитом вищої керівної ланки організації або програмних менеджерів - зросли як в абсолютному вираженні, так і в пропорції до загального обсягу досліджень; великомасштабні, довгострокові, зовнішні дослідження і технічні за змістом доповіді показали протилежну динаміку "[5].[5]

Для орієнтованих на показники продуктивності менеджерів найбільшу користь представляють три короткострокові, відносно недорогі методики оцінювання: встановлення оценіваемості (evaluability assessment), моніторинг продуктивності (performance monitoring) і якісне оцінювання (qualitative evaluation). Хоча кожна з цих методик може застосовуватися як для актуальних, так і для довгострокових результатів програми, вони характеризуються як "короткострокові" тому, що дозволяють представити оціночні результати швидше, у порівнянні з методиками, заснованими па экспериментальном или квазиэкспериментальном дизайне [6] .

  • [1] Див .: Brewer С, DcLeon P. The Foundations of Policy Analysis; Dunn WN Public Policy Analysis: An Introduction, Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall, 1981.
  • [2] Performance and Credibility: Developing Excellence in Public and Nonprofit Organisations / ed. by JS Wholey, MA Abramson, C. Bellavita. Lexington, MA: Heath, 1986.
  • [3] Див .: Utilising Evaluation: Concepts and Measurement Techniques / ed. by J. Ciarlo. Beverly Hills, CA: Sage, 1981.
  • [4] Див: Patton MQ Qualitative Evaluation Methods. Beverly Hills, CA: Sage. 1980: Patron MQ Utilization-Focused Evaluation / 2nd ed. Beverly Hills, CA: Sage, 1986.
  • [5] US General Accounting Office. Federal Evaluation: Fewer Evaluation Units, Reduced Resources, Different Studies from 1980. PEMD-87-9. Washington. DC: US General Accounting Office, 1987. P. 2.
  • [6] Див .: Evaluation Practice in Review. New Directions for Program Evaluation / ed. by HS Bloom, RJ Lights. San Francisco: Jossey-Bass, 1987.
 
<<   ЗМІСТ   >>