Повна версія

Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Політичний аналіз, прогнозування і політичне планування

У науковій літературі зустрічаються різні точки зору на предмет співвідношення між політичним аналізом і прогнозуванням з одного боку і політичним плануванням - з іншого. Справді, взаємини між професійними співтовариствами - тими, хто краще іменувати себе політичними аналітиками, і тими, хто відносить себе до області політичного планування, - складалися досить непросто і суперечливо. Взаємне протиставлення і самовизначення "від протилежного" залишається однією з досить популярних позицій в обох спільнотах.

Наукова дискусія

Багато основоположники політичного аналізу дотримувалися досить радикальній позиції, не тільки заперечує зв'язок між даними видами діяльності, а й по суті противопоставляющей їх. Класичний приклад жорсткого протиставлення політичного аналізу і планування демонструє Аарон Вілдавскі, позиція якого зводиться до твердження: політичний аналіз є те, чим планування не є. "Якщо планування оцінювати за результатами, - тобто по тому, якою мірою реальне життя слід за диктатом плану, - його слід визнати проваленим скрізь, де б до нього не вдавалися. Плани не виконуються ніде і ніколи. Чому ж, перед лицем тотально негативного досвіду, планування все ще користується популярністю? [1]

Вілдавскі наполягає на тому, що політичне планування і політичний аналіз представляють діаметрально протилежні парадигми державної політики. Планування він ототожнює з раціональним, всеосяжним, централізованим підходом, з масштабними і дорогими державними програмами в соціалістичному дусі.

Навпаки, рух політичного аналізу, з цієї точки зору, має інші історичні та інтелектуальні витоки: воно значною мірою будує свою ідентичність на критиці централізованою, бюрократизованої, "зверху вниз" спрямованої політики, дотримується концепції обмеженої раціональності перед обличчям відомої непередбачуваності і хаотичності ринкової економіки і плюралістичної демократії.

Безкомпромісність позиції А. Віндавского, але очевидно, можна пояснити гострим бажанням основоположників і перших апологетів політичного аналізу зміцнити зароджується професійна самосвідомість, окреслити ясні і недвозначні дисциплінарні межі, що свідчать про право нової наукової дисципліни та професії на існування. Крім того, така позиція може бути обумовлена схильністю ідеологічного характеру, що спонукає американського вченого дистанціюватися від практики, що викликає асоціації з досвідом соціалістичних країн.

Схожу, але вже менш радикальну позицію займають Д. Уеймер і Е. Вайнінг, автори одного з найбільш популярних підручників але нашій дисципліні, витримав на сьогоднішній день вже п'ять перевидань. Характеризуючи класичне планування як "суміжну" з політичним аналізом професію, дані автори наводять досить традиційний набір претензій на його адресу, в числі яких аполітичність і wishful thinking (мислення в категоріях благих побажань), амбітність і нереалістичність, ресурсомісткість і неактуальність. Дані положення ілюструються "екстремальними", за висловом авторів, прикладами, такими як досвід "централізованих планових економік Східної Європи", чи невдалий досвід впровадження системи PPBS в державних відомствах США в 60-70-і рр. минулого століття.

Разом з тим, підкреслюють Уеймер і Вайнінг, "усвідомлюючи невідповідність парадигми класичного планування реаліям демократичної політики, багато представників цієї професії встали на шлях адаптації більш активної інтервенціоністською ролі в ухваленні політичних рішень", результатом чого стало включення до навчальних планів багатьох шкіл міського та регіонального планування курсів але політичному аналізу1. Багато програм в області планування стали значною мірою нагадувати програми політичного аналізу у своїй структурі, якщо не у змісті. У Гарвардському Університеті, наприклад, ці відмінності виявилися настільки незначні, що спеціалізації в політичному аналізі і в міському та регіональному плануванні були в кінцевому підсумку об'єднані в одну.

У свою чергу, Паттон і Савіцкі систематизують найбільш розхожі уявлення про відмінності між плануванням і політичним аналізом у такій схемі (рис. 7.2) 2.

Політичний аналіз і планування

Рис. 7.2. Політичний аналіз і планування

У той же час Паттон і Савіцкі не схильні протиставляти дані парадигми, справедливо вважаючи, що "політичний аналіз, в певному сенсі, є лише частиною ширшого процесу політичного планування ... Багато видів діяльності, що виходять за рамки власне аналізу, відносяться до процесу вироблення політики, і термін "політичний аналіз" деколи використовується там, де "політичне планування" було б більш відповідним ".

Треба зауважити, що основоположники сучасної теорії прогнозування, для яких проблеми професійного позиціонування політичного аналізу не є пріоритетними, навпаки, завжди підкреслювали тісний зв'язок прогнозування і політичного планування. Так, О. Хелмер, грунтуючись на цьому взаємозв'язку, вважав основними завданнями при аналізі майбутнього наступні: 1) прогнозування з орієнтацією на потенційно найбільш ймовірні сценарії; 2) оцінювання ймовірності альтернатив; 3) визначення альтернативи, найбільш відповідної національним інтересам; 4) визначення "точки впливу" і контролю для підвищення ймовірності реалізації найбільш бажаних сценаріїв [2].[2]

Справді, досить зіставити основні фази планування (зокрема, у викладі К. МакНамара) з алгоритмом аналітичного процесу, представленого в гл. 4 даного підручника.

Основні фази процесу планування такі.

  • 1. Визначення основної мети ("місії") системи (більш докладно див. Стратегічне планування).
  • 2. Аналіз ресурсів - облік внутрішніх ресурсів системи ("аналіз запасів") і зовнішніх факторів (сканування навколишнього середовища), що включають основні діючі сили, здатні вплинути на стан системи.
  • 3. Аналіз ситуації - аналіз сильних і слабких сторін системи, її можливостей і загроз (т.зв. SWOT-аналіз), інші методи оцінки і вимірювання стану системи.
  • 4. Формулювання цілей, при якому, керуючись генеральної місією системи, планувальники визначають систему цільових орієнтирів, покликаних нарощувати сильні сторони і використовувати переваги, а також заповнювати слабкості і протистояти загрозам.
  • 5. Формулювання стратегій досягнення цілей, при якому, виходячи з міркувань доступності, практичної реалізованості та ефективності, обираються конкретні стратегії (або методи досягнення цілей).
  • 6. Формулювання комплексу завдань, що визначають шлях досягнення цілей (завдання визначають часовий графік і критерії прогресу на шляху досягнення цілей).
  • 7. Розподіл відповідальності і складання плану-графіка для кожного завдання. На цьому етапі призначаються відповідальні за терміни і зміст виконання робіт, встановлюються дедлайни і т.д.
  • 8. Складення та подання планового документа. Наведена вище інформація організується і викладається в документальній формі і поширюється в системі.
  • 9. Комунікація з приводу завершення процесу планування. Ігнорування даної фази здатне культивувати апатію і скептицизм щодо вашої ролі в організації [3].[3]

Важливо запам'ятати!

З урахуванням сказаного можна стверджувати, що в широкому значенні слова планування як певний спосіб целерациональной діяльності не тільки з необхідністю пронизує весь процес політичного аналізу, але і, в деякому розумінні, може використовуватися як його синонім. Досить зіставити наведену вище послідовність фаз планування з етапами аналітичного процесу, щоб інтуїтивно відчути логіку останнього твердження [3].[3]

Стратегічне планування, у свою чергу, є тією різновидом даного виду діяльності, яка в найбільш повній формі розкриває її політичний аспект. Стратегія являє собою міст між "політичними" цілями вищого порядку з одного боку і тактикою або конкретним планом дій - з іншого.

Дж. Стейнер, один з основоположників стратегічного планування, наводить ряд підходів до визначення поняття стратегія:

  • - Стратегія має відношення до основним керівним і спрямовуючим рішенням, тобто, до місії і призначенням;
  • - Стратегія включає в себе значимі дії, необхідні для реалізації цих рішень;
  • - Стратегія відповідає на питання: як ми бачимо себе в майбутньому? Які наші цілі та шляхи їх досягнення? [5]

Стратегія, згідно М. Роберту, в широкому сенсі має відношення до складної павутині переплітаються ідей, осяянь, досвіду, знань, спогадів, сприйнять і очікувань, які задають загальну спрямованість для конкретних дій, спрямованих на досягнення певних цілей. Стратегія являє собою загальну рамкову структуру, направляючу нас у виборі рішень і дій і в той же час зазнає змін під впливом прийнятих рішень і здійснюваних дій [6].[6]

Стратегічне планування сприяє вирішенню низки організаційних завдань:

  • - Ясне визначення сенсу існування організації і встановлення реалістичних цілей і завдань, сумісних з цим баченням;
  • - Донесення цих цілей і завдань до сторін, зацікавлених у діяльності даної організації;
  • - Вироблення відчуття причетності до планових цілям і завданням з боку керівництва, персоналу, спонсорів та інших стейкхолдерів даної організації;

сприяння найбільш ефективному використанню організаційних ресурсів шляхом їх фокусування на ключових пріоритетних завданнях;

- Формулювання бази для вимірювання досягнутого прогресу і вироблення механізму осмисленого зміни, якщо в цьому є необхідність.

Стратегія не існує без "бачення мети", або того, що американці називають "почуттям місії"; там, де це бачення втрачається, стратегія вироджується в тактику. Якщо організація загалом втратила бачення своїх цілей, то стратегії можуть існувати і розвиватися, і навіть зберігати операциональность і високу ефективність, однак лише на індивідуальному та суборганізаціонном рівні. Ризик втрати ясності в цілях означає для організації упущені можливості, фрагментацію і порожню витрату зусиль, зростання внутрішньої нестабільності і конфлікту.

Процес стратегічного планування володіє специфічною структурою, що відрізняється від наведеної вище базової структури планування. Його ключовими етапами, згідно Дж. Стейнера, є [7]:[7]

  • 1) формулювання місії;
  • 2) формулювання бачення;
  • 3) ідентифікація цінностей;
  • 4) стратегічний аналіз (внутрішній і зовнішній);
  • 5) планування стратегії діяльності;
  • 6) планування комунікації;
  • 7) імплементації стратегії.

Стратегічне планування починається з ідентифікації та поновлення того, що можна назвати "стратегічною філософією" організації. Йдеться про переосмислення організаційної місії, бачення, або ціннісних орієнтирів.

Формулювання місії виглядає як текстуальний опис глобальної мети даної організації (держави, суспільства) і може варіювати від короткого абзацу до розгорнутої характеристики. Дане формулювання, як правило, міститься в Статуті організації або в аналогічних документах доктринального характеру.

У найбільш загальному вигляді формулювання місії характеризує загальний сенс існування організації; вона покликана допомогти керівництву і співробітникам організації розподілити пріоритети відносно різних видів їх діяльності, основних напрямків проведеної політики і т.д.

Формулювання бачення, у свою чергу, включає в себе образну характеристику організації в її прагненні ефективно реалізувати свою місію. Бачення в основі своїй представляє переконливе і емоційно позитивне опис даної організації в той момент часу, коли її стратегічний план буде реалізований на практиці, іншими словами, привабливий образ, якому організація прагне відповідати і заради цього звертається до стратегічного планування. Функція бачення має мотиваційну природу.

При формулюванні бачення слід виходити з уявлень про місію та про довкілля організації. При цьому не слід виходити з того, що дана система залишиться в значній мірі тією ж, якою вона є на момент здійснення планування. Учасники цього процесу повинні бути відкриті але відношенню до можливих драматичних змін в структурі організації, методології її діяльності, технології, матеріальній базі і т.д.

Порада експерта

Вважається, що колективний досвід формулювання пиляння дає учасникам і організації в цілому ряд вагомих довгострокових переваг: дозволяє подолати заданість мислення; сприяє спрямованості і сфокусированности; підсилює зацікавленість і прихильність; розвиває відкритість до необхідності змін; орієнтує на унікальні та креативні рішення; в кінцевому підсумку сприяє зростанню ефективності і продуктивності, - стверджує К. Ендрюс [8].[8]

Ціннісні позиції відображають загальні пріоритети в діяльності організації і можуть бути сфокусованість як на цінностях морального порядку (людську гідність, права і свободи особистості, і т.д.), так і операціональних цінностях (збільшення економічної ефективності, розширення частки ринку і т.д. ).

Особливу увагу слід приділяти можливим розходженням між номінальними (офіційно проголошеними) цінностями організації і реальними пріоритетами, якими керуються члени організації у своїй повсякденній діяльності. Стратегічний план повинен припускати заходи, спрямовані на усунення цих розбіжностей.

Після того, як визначені місія, бачення і цінності організації, наступний крок передбачає з'ясування вихідної позиції: де ми знаходимося на даний момент. Цей етап планування іменується професійною мовою аналізом запасів (taking stock) і передбачає ретельне вивчення (сканування) як внутрішнього стану організації, так і її зовнішнього середовища [9]. Даний етап стратегічного аналізу передбачає застосування різного інструментарію: опитування та анкетування, фокус-групи, відкриті форуми і т.д.[9]

Наступний етап, планування стратегії діяльності, являє собою визначення шляхів досягнення стратегічних цілей, що, як правили, припускає специфікацію завдань або певних проміжних результатів, що ведуть у напрямку до кожної стратегічної мети.

На цьому етапі стратегічного планування, як правило, починають народжуватися численні ідеї та пропозиції, і одна з основних завдань організаторів цього процесу полягає в упорядкуванні і структуруванні цього різноманіття. Існує ряд методик, що показали свою практичну корисність у вирішенні цього завдання: діаграма подібності (affinity diagram), решітка цілей (goals grid) та ін.

Рідкісний навчально-методичний матеріал з планування обходиться сьогодні без популярної англомовної гри слів: Goals must be SMARTER (Цілі мають бути РОЗУМНІШИЙ). SMARTER - абревіатура, що включає в себе наступні ознаки [10]:[10]

  • Specific (Конкретні)
  • (не слід ставити завдання в дусі "неухильно домагатися ще більших успіхів", "поглиблювати і вдосконалювати", "всебічно розвивати" і т.п.);
  • Measurable {Вимірювані)
  • (формулювання цілей і завдань повинна містити вимірювані показники, за якими можна ясно судити про досягнутий прогрес);
  • Acceptable {Прийнятні)
  • (цілі і завдання не повинні входити в протиріччя з наявними планами, зобов'язаннями і сферами відповідальності даної системи);
  • Realistic {Реалістичні)
  • (цілі та завдання повинні відповідати наявним ресурсам - тимчасовим, фінансовим, технічним, кадровим і т.д.);
  • Time frame {вкладаються в часовий рамки) (план-графік виконання поставлених завдань повинен бути практично реалізованим і збалансованим);
  • Extending {нарощувати)
  • (цілі та завдання повинні сприяти нарощуванню можливостей і повної реалізації потенціалу даної системи);
  • Rewarding {винагороджується)
  • (успішне виконання цілей і завдань повинне припускати розширення доступу виконавців до значимих для них цінностям - бюджетним ресурсам, кар'єрним перспективам, громадському визнанню і т.д.).

Планування стратегії передбачає також специфікацію відповідальності і графіка виконання кожного завдання, визначення механізму моніторингу та оцінювання ходу виконання стратегії. Документованим носієм цих компонентів стратегічного планування зазвичай є річний план, інакше іменований операциональним планом.

Порада експерта

При всій важливості документованих результатів планування, не менш значущою представляється супроводжує підготовку документа комунікація, стверджує К. МакНамара. Стратегічне планування здатне перетворитися в чудову комунікативну та маркетингову кампанію, і таку можливість не слід упускати. Комунікативний план необхідно розробляти ще до початку процесу планування, щоб використовувати всі його потенційні переваги [11].[11]

Грамотно побудований комунікативний процес дозволяє реалізувати ряд потенційних переваг [12]:[12]

- Отримати додаткове введення інформації з зовнішніх незалежних джерел;

розширити власне уявлення про потенційних, можливо непередбачених, наслідки реалізації цього плану;

  • - З'ясувати розклад сил у зацікавлених спільнотах, виявити сили протидії та підготуватися заздалегідь до можливих ворожим акціям з їхнього боку;
  • - Виявити сили сприяння і виробити заходи щодо їх мобілізації на підтримку даного плану;
  • - В деяких випадках залучити добровольців і (або) додаткову фінансову підтримку.

Нарешті, одним з ключових елементів стратегічного планування є імплементаційний план. Плани повинні визначати конкретних виконавців, відповідальних за досягнення кожного окремо взятого результату, встановлювати терміни виконання і визначати форми і механізми контролю за виконанням.

Питання практики

Відносно стратегічного аналізу нерідко висловлюються критичні зауваження в дусі того, що ці зусилля виробляють паперовий продукт, доля якої - збирати пил на далекій полиці: організації схильні ігнорувати цінні рекомендації, зібрані в цьому документі. Наступні рекомендації покликані сприяти затребуваності та практичної корисності вашого плану: [13]

  • 1) здійснюючи процес планування, підключайте до нього осіб, які будуть відповідальні за імплементацію плану;
  • 2) переконайтеся в реалістичності плану. Один зі способів - залучити до участі в процесі планування осіб, що представляють всі основні функції (види продукції, послуг) даної організації;
  • 3) організуйте загальний стратегічний план у вигляді набору більш вузьких планів дій, можливо, специфічних для кожного ключового структурного підрозділу організації. Деякі організації воліють включати плани дій в додаток, окреме від стратегічного плану, який в цьому випадку зводиться до формулювання місії, бачення, цінностей, ключових цілей і завдань. Такий підхід загрожує втратою уваги до практичних рекомендацій, і його слід уникати;
  • 4) в імплементаційному розділі плану чітко визначте ролі та відповідальності виконавців. Рекомендується детально розписати перший 90 днів реалізації плану. Передбачте форми і механізми моніторингу та оцінювання ходу виконання плану;
  • 5) інтегруйте планові заходи в посадові інструкції рутинні механізми атестації персоналу;
  • 6) переконайтеся, що характер заходів, згаданих у пі. 4 і 5, повно і виразно доведений до конкретних виконавців: якщо люди усвідомлюють, що хід виконання плану буде регулярно перевірятися, у них формується правильна мотивація виконувати свою роботу точно і в строк;
  • 7) переконайтеся в тому, що затверджений текст плану містить вказівку на конкретне індивідуальне обличчя, персонально відповідальну за виконання плану. Бажано, щоб це була вища адміністративна особа в організації. Постарайтеся інтегрувати планові цілі та завдання в критерії оцінки результативності вищого адміністративного особи.

У процесі імплементації плану можуть виникати відхилення, і це нормально. Коригування плану відповідно з непередбаченими обставинами - завдання настільки ж значуща, як і відстеження ступеня досягнення поставлених цілей. Якщо поставлені цілі не здійснюються, що стало причиною цього? Чи є цілі реалістичними? Чи забезпечені відповідальні виконавці необхідними ресурсами? Чи слід змінити пріоритети щодо поставлених цілей?

Таким чином, правильно організоване стратегічне планування набуває рис ітеративного за своєю природою процесу, який передбачає безперервний аналіз отриманих результатів і коригування попередніх етапів роботи. Стратегічний план при цьому підході в кожній фазі розвитку проходить повторюваний цикл PDCA (англ. Plan-do-check-act cycle): планування - реалізація - перевірка - оцінка [14][14].

Переваги ітеративного підходу:

  • • зниження впливу серйозних ризиків на початкових стадіях реалізації стратегії, що веде до мінімізації витрат на їх усунення;
  • • організація ефективного зворотного зв'язку групи планування (розроблення стратегічного плану) із замовником (керівництвом, стейкхолдерами) і створення продукту, реально відповідає його потребам;
  • • акцент зусиль на найбільш важливі і критичні напрями реалізації стратегії;
  • • безперервне итеративное тестування, що дозволяє оцінити успішність реалізації стратегії в цілому;
  • • раннє виявлення конфліктів між вимогами, моделями і реалізацією стратегії;
  • • більш рівномірне завантаження учасників процесу планування;
  • • ефективне використання накопиченого досвіду;
  • • реальна оцінка поточного стану реалізації стратегії і, як наслідок, велика впевненість замовників і безпосередніх учасників в її успіху;
  • • витрати розподіляються по всьому алгоритмом вироблення та реалізації стратегії, а не групуються в його кінці.

  • [1] Wtidavsky Л. Speaking Truth lo Power. The Art and Craft of Policy Anaysis. P. 8.
  • [2] Див .: Хелмер О. Аналіз майбутнього: метод Дельфі // Науково-технічне прогнозування для промисловості та урядових установ. М .: Прогрес, 1972.
  • [3] Дегтярьов А. А. Прикладної політичний аналіз. С. 440.
  • [4] Дегтярьов А. А. Прикладної політичний аналіз. С. 440.
  • [5] Див .: Sterner G. Strategic Planning. NY: Free Press, 1979.
  • [6] Див .: Robert M. Strategy Pure & Simple II: How Winning Companies Dominate Their Competitors. NY: McGraw-Hill, 1 997.
  • [7] Див .: Steiner G. Strategie Planning. NY: Free Press, 1979.
  • [8] Див .: Andrews К. The Concept of Corporate Strategy / 2nd ed. Homewood, IL: Richard D. Irwin, 1980.
  • [9] Див .: McNamara C. Strategic Planning (in nonprofit or for-profit organizations). MAP: (Iniversity of Minnesota, +2002.
  • [10] Cm .: Urban Design Project Manual. Chicago: Department of Urban and Regional Planning, University of Illinois, +2002.
  • [11] Cm .: McNamara C. Basic Description of Strategic Planning. MAP, University of Minnesota, +2001.
  • [12] Cm .: McNamara C. Strategic Planning (in nonprofit or for-profit organizations). MAP, University of Minnesota, 2002.
  • [13] Cm .: Glass NM Pro-active management: How to improve your management performance. East Brunswick, NJ. : Nichols Publishing, 1991.
  • [14] Макконен С. Досконалий код. М .: Російська редакція, 2007. С. 31.
 
<<   ЗМІСТ   >>