Повна версія

Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Формулювання проблеми в політичному аналізі: теорія і практика

Політичний процес, процес вироблення публічних політичних рішень традиційно представляється у вигляді раціональної логічного ланцюжка: у міру акумулювання інформації суспільна проблема отримує освітлення та відображення в документах; далі проводиться аналіз проблеми та її причин; виробляються альтернативні заходи щодо вирішення проблеми; суспільний інтерес до проблеми зберігається до тих пір, поки не будуть усунуті або істотно ослаблені причини для занепокоєння.

Емпірична реальність, однак, періодично спростовує цю схему. Так, нерідко має місце невідповідність між ступенем серйозності проблеми і рівнем суспільної уваги до неї: крім "об'єктивних обставин" тут можуть бути задіяні інші фактори: активність зацікавлених груп, відкритість політичних лідерів по відношенню до даної проблеми, значущість конкуруючих проблем.

Проблеми термінології

Формулювання проблеми як область дослідження сформувалася багато в чому під впливом досліджень соціального конфлікту. Одним з ключових механізмів досягнення переваг в соціальному конфлікті є маніпулювання сприйняттям предмета спору на користь тієї чи іншої сторони. Як зауважив ще півстоліття тому Шаттшнайдер [1]У відсутність фіксованих визначень проблеми, тут відкривається простір для інтерпретаційних маневрів протиборчих сторін. У даному контексті соціальний конфлікт постає як процес послідовних конкуруючих визначень предмета спору протиборчими сторонами, які прагнуть до досягнення переваг п нав'язування вигідною для себе інтерпретації.

Б. Хогвуд і Л. Гаї і визначають "формулювання проблеми" як включає в себе "процеси, з яких проблема (можливість, або тренд), будучи визнаною як така і внесеної в публічну політичну повістку, сприймається різними зацікавленими сторонами; далі вивчається, артикулюється і можливо отримує кількісне вираження ', і в деяких, але не у всіх випадках отримує затверджене, або хоча б умовно прийнятне визначення в плані її ймовірних причин, складових частин і наслідків [2]"[2].

Г. Блюмер гранично ясно формулює взаємозв'язок між цим процесом і прийняттям політичних рішень: "Соціальні проблеми занурені в процес колективного визначення і є його похідними. Процес колективного визначення несе відповідальність за виникнення соціальних проблем, за способи їх сприйняття, осмислення та обговорення, за пропоновані шляхи та способи їх вирішення, а також за будь-які можливі спотворення початкового задуму в процесі його втілення ".

Важливо запам'ятати!

Будь аналітик у своїй професійній діяльності неминуче стикається з низкою факторів, що роблять в тій чи іншій мірі вплив па формулювання проблеми, серед них ранжування пріоритетів, вибір рівня аналізу, вибір способу вимірювання та ін.

Визначення того, "в чому ж справа" в тій чи іншій ситуації, у відомому сенсі являє собою вправу в ранжируванні пріоритетів. Багато проблем припускають вибір між інтересами двох і більше зацікавлених груп. Або вибір пріоритетів може бути пов'язаний з абстрактними цінностями, як в суперечці про заборону абортів: право вибору проти права на життя. Такого роду нелегкий вибір має місце в багатьох областях публічної політики, вимагаючи етичних оцінок поряд з економічними, що безпосередньо зачіпає визначення проблеми.

Нерідко вибір незалежних змінних у складній ситуації, що допускає різні тлумачення, визначається прийнятим рівнем аналізу: в діапазоні від мікроіндівідуального поведінки до макросоціальних факторів.

Наприклад, добре відомо, що так звані "гастарбайтери" (трудові мігранти) в Росії, як і в багатьох інших країнах, набагато частіше мають справу з правоохоронними органами, ніж будь-яка інша субгрупп населення. Можна пояснювати цей факт безвідповідальним і аморальним поведінкою, нібито властивим представникам цієї групи (мікрорівень аналізу), а можна робити акцент на економічній і політичній ущемлення даного співтовариства, систематичному зловживанні владою з боку правоохоронних органів (макрорівень аналізу) 3.

Вибір рівня аналізу, між тим, залишається за аналітиком, формулирующим проблему.

Чи існує проблема як така, наскільки вона серйозна, хто або що за це несе відповідальність і які перспективи на майбутнє - всі ці складові можуть значною мірою залежати і від обраного способу вимірювання. Процес вимірювання завжди має на увазі вибірковість і спрощення дійсності. Важко знайти двох аналітиків, які б абсолютно однаково вирішували завдання вимірювання масштабу, динаміки зміни або заходи розподілу соціальної проблеми.

Важливо запам'ятати!

Яким чином виникають негативні соціальні явища? Які ключові характеристики відрізняють дану проблему від інших соціальних питань, які не потребують застосування виправних заходів? Які характеристики групи, ідентифікованої з даною проблемою, або зазначеною їй? Яка природа адекватного рішення, і наскільки воно можливе? Визначення проблеми веде до відповідей на всі ці значущі політичні питання.

Д. Рочфорт і Р. Кобб пропонують наступні основні категорії опису проблеми та їх найбільш типові опції (табл. 5.1).

Таблиця 5. 1. Анатомія опису проблемної ситуації [3]

Вимірювання проблемної ситуації

Опції

Причини проблеми

Персональні - імперсональние Навмисні - випадкові Визначення провини - уникнення провини Прості - складні

Характер проблеми

Серйозність

Ступінь серйозності

Поширеність

Поширювана, стабільна або локализующаяся; за класовою, віковою, і іншому ознаками

Новизна

Безпрецедентна - знайома

Значимість

Особистісно значима - суспільно значима

Надзвичайність

Криза - не криза

Надзвичайна ситуація - НЕ надзвичайна ситуація

Характеристики порушеної групи

Гідна - негідна заслуговує - не заслуговує Своя - чужа (чужа) Зухвала симпатію - викликає страх

Цілі та засоби

Природа рішення

Існуюче - неіснуюче прийнятне - неприйнятно Доступне - недоступне

Причини проблеми. Визначення проблеми з неминучістю передбачає деяке уявлення про її причини та походження. Визначення винності є одним з найбільш вивчених аспектів даного питання. Значущим представляється відмінність між персональними і імперсональності причинами. Традиційний суперечка між лібералізмом і консерватизмом значною мірою може бути пояснений саме різними акцентами, які та чи інша сторона розставляє в цьому протиріччі. Так, у суперечці про проблему бідності ліві політичні сили роблять акцент на дефектах економічної та соціальної систем, в той час як праві зазвичай підкреслюють недостатню особисту відповідальність і працьовитість. У суперечках про техногенні катастрофи, таких як Чорнобиль, сторони розділилися на прихильників людської помилки і прихильників технічної помилки. Очевидно, різні версії події припускають і різні політичні рішення, такі як жорсткість технічних стандартів або зміцнення технологічної дисципліни.

Одні проблеми визначаються дуже спрощено, з виявленням одного джерела або причини. Інші пов'язані з безліччю різноманітних факторів. Ці два варіанти визначення проблеми привертають політичну систему до різним рішенням. Згідно із загальним правилом, звуження проблеми до одного-двох каузальних факторів є сигналом того, що "суб'єкт, що визначає проблему" готовий до негайних дій. Більш комплексні формулювання, з іншого боку, можуть бути ознакою стратегії затягування або відкладання відповідь дії на майбутнє. "Заморочені" неясністю і складністю взаємодії численних причин, особи, які приймають рішення, можуть просто відмовитися від подальшого розслідування і визнати безглуздість якої-небудь дії в даний час. Вони можуть також вимагати більш ґрунтовного розслідування ситуації. Є й значущі винятки з цього правила: мультікаузальние інтерпретації й обумовлені ними комплексні рішення володіють потенціалом залучення найбільш широкої політичної підтримки і можуть з часом стати хрестоматійними зразками політичних програм.

Характер проблеми. Соціальна проблема може бути представлена в різних вимірах крім причинності. Наведені нижче характеристики здатні підсилити або послабити шанси публічного дії, так само як і зумовити ключові аспекти такої дії.

Серйозність. Наскільки серйозно повинна сприйматися дана проблема і її наслідки? Заслуговує вона місця в публічній повістці, і без того великої? Зазвичай проблема отримує тим більш високий пріоритет в політичному порядку, ніж більше число людей вона зачіпає. З іншого боку, катастрофічні обставини для невеликого числа людей також можуть зробити проблему значимою.

Поширеність. Поширеність проблеми являє собою значуще дескриптивное вимір, що відбиває загальний масштаб її наслідків та характер груп, диспропорційно ними порушених. І так само як інші аспекти визначення проблеми, поширеність може бути предметом дебатів, змішувальних політичні міркування з фактичними даними. Іноді питання стоїть про часовій динаміці, тобто чи є проблема розширюється, стабільної або локализующейся, і яка ступінь цих змін? Лінійні і експонентні проекції є найбільш тривожними, і, будучи визнані відповідними дійсності, здатні надавати найбільший тиск на користь негайних публічних дій. Оприлюднення такого роду проекцій дослідниками привертає найбільшу увагу ЗМІ. Однак багато що тут залежить від способу обробки і представлення даних.

Поширеність проблеми за групами населення також може надавати проблемі політично неоднозначне звучання. Так, в суперечках навколо зниження ставки прибуткового податку опоненти таврували ці пропозиції як "подарунок багатим" (оскільки більшу частину податків платять більш заможні громадяни), у той час як прихильники наполягали на загальноекономічному стимулюючому потенціалі даної міри, здатної тим самим принести користь всьому суспільству через збільшення числа робочих місць і зростання обсягу податкових надходжень.

Новизна. Якщо проблема описується як нова, безпрецедентна або інноваційна, це може мати ряд наслідків. По-перше, звичайно, це привертає увагу. Потім, по ходу часу, новизна зникає, і публіка стає байдужою до проблеми і відволікається від неї. З іншого боку, проблеми, що не мають прецедентів, важко піддаються концептуалізації і не мають готових рішень. Таким чином, виникає протиріччя між увагою громадськості, яка чекає дій від влади, і нерішучістю самих властей, які не розуміють, як слід чинити в даній ситуації. Особливо яскраво ці протиріччя висвічуються в суперечках навколо нових ліків або методів впливу на живі організми, таких як генна інженерія. Кожне нове відкриття, що привертає увагу громадськості, породжує масу етичних і практичних питань, які потребують вивчення та обговорення.

Значимість. Характеристика значущості проблеми в даному контексті означає безпосередній вплив па чиїсь інтереси. Якщо вдасться показати, що проблема прямо зачіпає інтереси тієї чи іншої групи, тоді члени цієї групи стають стурбованими проблемою і можуть надати своїй заклопотаності політичне вираження. Не дивно, що активісти, зайняті просуванням тих чи інших проблем, постійно прагнуть таким чином розширити свою базу підтримки, переконуючи людей у особистої значущості проблеми для них.

Надзвичайність. Термін "криза" є, мабуть, одним з найбільш вживаних слів в політичному лексиконі. Він відноситься до ситуації, в якій коригувальні заходи давно назріли і їх відсутність зумовило вкрай негативні наслідки. Розділова межа між просто проблемою та кризою насправді досить умовна, і активісти, які просувають свої проблеми, схильні з легкістю переходити цю межу у своїй риториці, коли вони відчувають, що починають упускати момент. Ліпскі і Сміт [4] на прикладі проблеми бездомності показали, як визначення цієї ситуації в термінах "надзвичайності" сприяло прийняття швидких заходів у відповідь, проте в той же час породило тимчасові, поверхневі рішення, такі як будівництво притулків, замість більш серйозних і довготривалих реформ в області житла, зайнятості та охорони здоров'я.

Характеристики порушеної групи. Дескриптивні визначення присвоюються не тільки проблемам, а й порушених ними групам або індивідам. Це особливо помітно в області політики соціального забезпечення, мета якої полягає в трансферт ресурсів або надання послуг певним цільовим групам населення. Політичні міркування на користь прийняття таких рішень, як правило, обумовлені суспільним сприйняттям людей, заради яких ці рішення приймаються.

Важливо запам'ятати!

Е. Інгрем і Л. Шнайдер використовують дня характеристики даного феномена термін соціальне конструювання цільових аудиторій [5][5].

Соціальне конструювання цільових аудиторій має відношення: 1) до встановлення загальних характеристик, що виділяють цільову аудиторію соціально значущим чином, і 2) приписування специфічних ціннісних, символічних і образних значень даними характеристикам. Соціальні конструкції являють собою стереотипи з приводу певних груп людей, породжених політикою, культурою, соціалізацією, історією, літературою, релігією, ЗМІ і т.д. Позитивні конструкції включають в себе такі образи як "заслуговує", "розумний", "чесний", "громадський", і т.д., в той час як негативні конструкції несуть у собі образи "що не заслуговує", "нерозумного", " безчесного "," егоїстичного "і т.д. Є велика різноманітність оціночних вимірів, як позитивних так і негативних, які можуть використовуватися для характеристики груп. Соціальні конструкції часто носять конфліктний і спірний характер.

Соціальне конструювання цільових аудиторій робить істотний вплив на осіб, які приймають рішення, і впливає як на політичний порядок, так і на фактичний дизайн політичних рішень. У офіційних осіб є істотні стимули прийняття рішень, що обіцяють значні вигоди для впливових, позитивно сконструйованих цільових аудиторій, так само як рішень зі значними витратами для негативно сконструйованих груп. Соціальні конструкції виявляються включені в політичні рішення в якості послань, сприйманих громадянами і які впливають на їх орієнтації та моделі участі.

Аналіз соціального конструювання дозволяє пояснити, чому деякі групи мають переваги в порівнянні з іншими, незалежно від традиційних факторів політичного впливу, і яким чином дизайн політичних рішень здатний підсилити або послабити дані переваги. Соціальні конструкції стають елементом передвиборних розрахунків, коли посадові особи замислюються про реакцію самих цільових аудиторій на прийняті рішення, а також реакції інших груп відносно заслужених (або незаслужених) вигод (або витрат) для даної групи в результаті прийняття даного політичного рішення. Таким чином, електоральний ефект політичного рішення залежить частково від політичної ваги самої цільової аудиторії (ресурси влади, добробуту, і мобілізації), частково від ступеня схвалення чи несхвалення даного рішення з боку інших груп.

Проблеми термінології

Взаємозв'язок політичної ваги (влади) і соціальних конструкцій приймає форму чотирьох типів цільових аудиторій (табл. 5.2).

Таблиця 5.2. Типологія соціальних конструкцій цільових аудиторій

Типологія соціальних конструкцій цільових аудиторій

Привілейовані групи сприймаються одночасно як впливові і позитивно сконструйовані. Претендують групи впливові, але негативно сконструйовані, і тому сприймаються зазвичай як не заслуговують благ. Зовсім групи сприймаються як політично слабкі, але в цілому позитивні. Девіантні групи перебувають у найгіршому становищі, оскільки ВОНИ одночасно політично слабкі і негативно сконструйовані. Посадові особи бачать для себе переваги в тому, щоб приймати політичні рішення, вигідні для пріоритетних груп, що сприймаються як "заслуговують" благ, оскільки не тільки сама група відреагує позитивно на такі рішення, але і навколишні сприймуть це позитивно. Аналогічним чином, посадові особи охоче приймають рішення, що несуть у собі витрати і покарання щодо негативно сконструйованих груп, що володіють низьким політичною вагою, оскільки їм не потрібно побоюватися негативної електоральної реакції з боку самої групи, в той час як підтримка таких рішень з боку "широких громадських мас "гарантована

Деякі соціальні конструкції здатні зберігати стійкість на протязі тривалого часу (як наприклад, домінуючі конструкції злочинців чи наркоманів); інші схильні до постійних суперечок і маніпуляціям. Конкуруючі кандидати роблять акцент на різних конструкціях щодо одних і тих же цільових груп. Деякі, наприклад, малюють національні меншини як гноблені групи і наполягають на політичних заходах, розрахованих на залежні категорії, в той час як інші представляють національні меншини як впливові групи інтересів, що володіють значною "тіньової" владою і заслуговують швидше політики контролю і обмежень. Іншим актуальним прикладом є конкурентні спроби конструювання образу великого бізнесу ("олігархів"), забарвлені в останні роки в Росії відкритої політичної конфронтацією [6].[6]

Слід зауважити, що фактичні соціальні конструкції цільових аудиторій є вимірюваними, емпіричними феноменами, об'єктами емпіричного аналізу. Дані для такого аналізу можуть бути взяті з текстів, таких як закони, акти, основні положення, промови та виступи, матеріали ЗМІ тощо Крім того, для аналізу соціальних конструкцій можуть бути корисні інтерв'ю та опитування лип, які приймають рішення, журналістів, громадян, а також осіб, які належать до самих цільовим аудиторіям.

Цілі та засоби. Соціальні конструкції цільових аудиторій знаходять значимість і в тому випадку, коли мотивація обраних посадових осіб формулюється в категоріях цілей і засобів, тобто "ефективності" прийнятих рішень. Особи, які приймають рішення, можуть акцентувати ті чи інші цілі тому, що цільові аудиторії, які вони мають намір заохотити або покарати, демонструють стійкі асоціації із заявленими цілями. З іншого боку, особи, що приймають рішення мають здатність конструювати кілька різних логічних ланцюжків політичної дії стосовно практично до будь цікавить їх проблеми. Наприклад, більшість погодиться з тим, що скорочення рівня дитячої смертності в країні є гідною метою. При цьому досягнення цієї мети може припускати: а) надання прямого медичного забезпечення груп ризику; б) скорочення виробництва і викидів активних речовин, імовірно підвищують ризик смертності; в) посилення кримінальних санкцій щодо вагітних жінок, що зловживають наркотиками і алкоголем. Кожна з цих заходів може бути виправдана як інструмент зниження рівня дитячої смертності; в той же час, як неважко помітити, вони володіють абсолютно різними наслідками для цільових аудиторій, особливо для вагітних жінок, які в результаті можуть виявитися або одержувачами благ, або об'єктами примусу.

Таким чином, навіть орієнтуючись на досягнення суспільно значущих цілей, особи, що приймають рішення, скоріше будуть схильні надавати блага впливовим і позитивно сконструйованим групам і накладати витрати на маловпливові і негативно сконструйовані групи.

Питання практики

У деяких ситуаціях сторони, що у визначенні проблеми, займають строго інструментальну позицію, пропонуючи ретельно розроблений план дій, спрямований на досягнення бажаних цілей. В інших випадках, однак, самі кошти, а не цілі, опиняються в центрі суперечки. Сам зміст політичних заходів представляється в експресивній формі, і процес імплементації трактується в поняттях корупції та спотворення загальнозначущих цілей і цінностей. Цікава ситуація може виникнути у випадку, коли сторони в дебатах різним чином акцентують цілі та засоби, іншими словами, відсутня загальна концептуальна орієнтація, необхідна для осмисленої діскуссіі1.

Прикладом такого роду ситуації є суперечка про поширення стерильних шприців серед наркоманів в цілях запобігання розповсюдження відповідних інфекцій. Прихильники цього заходу роблять акцент на успішному досвіді низки європейських країн, де вдалося досягти поставлену мету - знизити гостроту проблеми захворюваності на СНІД серед наркоманів. Противники ж роблять акцент на моральній неприпустимість даної міри як форми державної підтримки нелегального обігу наркотиків. Конфлікт між цими позиціями приймає інтенсивну форму за відсутністю підстави для компромісу.

Характер рішення. Боротьба навколо визначення проблеми в політичному процесі ведеться як навколо різних аспектів самої проблеми і сторін, порушених нею або мають в неї інтерес, так і навколо характеристик можливого вирішення проблеми. До тих пір, поки з цього питання не досягнуто загальне політичне угоду, інститути влади залишаються без засобів політичної дії; іншими словами, рішення зумовлюють те, яким чином проблема буде визначена.

Ключовим питанням на даній стадії процесу є сама наявність рішення: чи переконані ключові учасники процесу в існуванні засобів, що дозволяють добитися бажаного? Або інвестиції в пропоноване дію представляються марною тратою сил і ресурсів?

Порада експерта

А. Вілдавскі стверджує, що офіційні особи не сприймають проблему всерйоз, поки до неї не буде "підшитий" той чи інший спосіб її вирішення. "Проблема прив'язана до свого рішення: проблема стає проблемою тільки тоді, коли з цим щось можна зробити".

Прийнятність рішення не має прямого відношення до ефективності дії, швидше вона характеризує ступінь конформності по відношенню до стандартних кодексам поведінки. У певному сенсі це ще один аспект протиріччя цілей і засобів, про який йшлося вище. По суті, це питання етики: чи існують встановлені соціальні принципи, забороняють застосування певних рецептів, навіть якщо проблемна ситуація погіршується і пропоновані рецепти здатні це запобігти.

Навіть якщо за пропонованим рішенням досягнута принципова згода, навіть якщо воно доступно і прийнятно, залишається ще одна перепона, яку належить подолати - питання про те, чи можемо ми дозволити собі це рішення. Іншими словами, чи впевнені політичні актори в тому, що є достатні ресурси для "проплати" пропонованого рішення?

Суперечки навколо "доступності" рішень апелює до різним стандартам залежно від риторичних переваг учасників. Зіставлення з іншими діючими або пропонованими програмами, співвіднесення із сукупними бюджетними обмеженнями або оцінка вартості рішення зваженої проти можливих економічних і соціальних витрат у разі бездіяльності - ось лише деякі найбільш типові стандарти оцінки.

Нарешті, остання тема в "формулюванні проблеми" звертає нашу увагу на тих, хто проблеми визначає: індивіди, групи чи інтереси, які вважають ту чи іншу проблемну ситуацію своєю вотчиною і прагнучі не допустити в ці межі ніякі конкуруючі тлумачення. Дж. Гасфілд [7] запропонував поняття "право власності на проблему", проводячи аналогію з такими характеристиками інституту власності, як право керування, виключного користування, передачі і можливість втрати. Хто ж у цьому випадку виступає в ролі "власників проблеми"? Як правило, це особи, які володіють особливим соціальним статусом і рівнем освіти (часто професіонали), що користуються повагою. У політичному плані ключовим питанням є: за ким суспільство визнає легітимне право займатися проблемою, яка потребує громадського втручання.

  • [1] Schattschneider Е. Е. The Semi-Sovereign People. NY, 1960. P. 66.
  • [2] Див .: Hogwood В. W7., Gunn LA Policy Analysis for the Real World.
  • [3] Rochefort D .. Cobb RW Problem Definition, Agenda Access, and Policy Choice / Policy Studies Journal. 1993. Vol. 21. № 1. p. 56-71.
  • [4] Lipsky М., Smith SR When Social Problems are Treated as Emergencies // Social Service Review. 1989. № 63. P. 5-25.
  • [5] Див .: Ingram Schneider A. Social Construction of Target Populations: Implications for Politics and Policy // American Political Science Review. 1993. June. Vol. 87. № 2.
  • [6] Див .: Ingram Н., Schneider Л. Op. cit.
  • [7] Див .: GusfieldJ. The Culture of Public Problems. Chicago, 1981.
 
<<   ЗМІСТ   >>