Повна версія

Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Основні теоретичні підходи в аналізі та моделюванні процесу прийняття політичних рішень

Наукові передумови теорії прийняття політичних рішень складаються з двох складових. Перша - це математична економічна теорія, висхідна до праць Д. Бернуллі [1] і теорія ігор Дж. Фон Неймана і О. Моргенштерна [2]. Друга складова - теорія державного управління. Праці В. Вільсона і М. Вебера конституювали академічні дослідження організаційного прийняття рішень, продовжені класичними роботами Г. Саймона [3], Ч. Барнарда [4] і Р. Снайдера [5], що збагатили теорію прийняття політичних рішень психологічним і соціологічним ракурсами.

Наукова дискусія

Різноманіття теорій прийняття політичних рішень можна звести до двох основоположним підходам: 1) раціональному, який прагне максимізувати ефективність прийнятих рішень, і 2) поведінковому, який прагне максимізувати політичну прохідність прийнятих рішень. На їх основі далі формулюється комплексний підхід до процесу прийняття політичних решеній6.

Раціональний підхід залишається класичним способом осмислення процесу прийняття політичних рішень, що спирається на мікроекономічну методологію і сприймаючим ефективність як найвищу цінність. Раціональний підхід виходить з системного уявлення, структурирующего процес прийняття рішень в категоріях "входу" і "виходу". Мета даного процесу бачиться в тому, щоб максимізувати "вихід" (вигоди) при заданому рівні "входу" (витрати), або мінімізувати витрати при заданому рівні вигод.

Раціональний процес прийняття рішень підрозділяється на п'ять основних кроків.

  • 1. Визначення цілей. Раціональний підхід в якості вихідної позиції приймає ідентифікацію проблеми, що вимагає рішення, і кінцевої мети, що вимагає досягнення (наприклад, зниження рівня безробіття на 10%, підвищення розкриття злочинів на 15%). Раціональний підхід, таким чином, спочатку концентрується на "виході", кінцевому результаті. При цьому цілі не є продуктом раціонального процесу вирішення проблеми, але задаються ззовні, тобто за допомогою політичного процесу.
  • 2. Ідентифікація альтернатив. Коль скоро конкретна мета визначена, необхідно ідентифікувати всі можливі способи її досягнення.
  • 3. Оцінка наслідків. Виробляється всебічне і експліцитне порівняння різних альтернатив шляхом вимірювання вигод і витрат кожної з них. Оцінюються також непрямі наслідки (т.зв. екстерналії). У найбільш строгих методиках раціонального рішення потрібно прийти до грошового вираження всіх значущих наслідків кожної з альтернатив.
  • 4. Вибір рішення. З точки зору раціонального підходу, цей етап найбільш простий і очевидний, за умови, що всі попередні компоненти аналізу рішення виконані правильно: з усіх наявних варіантів вирішення вибирається найбільш ефективне, тобто що пропонує найбільші чисті вигоди або максимально високе відношення сукупних вигод до сукупних витрат.
  • 5. Повернення на вихідну позицію. Системне бачення процесу прийняття рішення припускає наявність "контуру зворотного зв'язку": нові дані про фактично досягнутих або недосягнутої результатах, наслідки (передбачених або непередбачених) прийнятого рішення дають підстави для перевизначення проблемної ситуації, нових цілей і альтернатив. Ітеративний характер процесу теоретично сприяє наближенню до "найкращому" рішення.

Раціональний підхід до процесу прийняття політичних рішень настільки простий і ясний, його логіка настільки очевидна, що не доводиться дивуватися, чому він вважається класичним. Важко не погодитися з тим, що "тільки зловмисні особи не будуть завжди і скрізь прагнути рухатися в бік від неефективних розподілів ресурсів до ефективних" [6].[6]

На практиці, однак, раціональний метод прийняття рішень стикається з низкою характерних проблем.

По-перше, це проблема інформації. Раціональний підхід, особливо його найбільш суворі і формалізовані методики [7]Інформаційні потреби типових раціональних методик часто не можуть бути задоволені доступними фінансовими, технічними, організаційними та кадровими ресурсами, а на думку найбільш послідовних критиків, взагалі перевищують можливості обмеженою людської раціональності.

По-друге, проблема цінностей. Раціональний підхід передбачає ясне і недвозначне визначення цілей, при цьому уникаючи відповіді на питання, хто і як ці цілі визначає. Звичайна для реального політичного життя ситуація - не тільки вищі інстанції розходяться в розумінні заявлених цілей і їх відносної пріоритетності (обумовленої ціннісними позиціями, як декларованими, так і неявними), але й сам суб'єкт, який приймає рішення (індивідуальний або колективний) розривається між суперечливими цілями і цінностями, заданими "знизу" зацікавленими групами і категоріями клієнтів - практично не піддається операціоналізації в рамках типових методик раціонального прийняття рішень. У силу цього рішення, вироблені раціональним методом, найчастіше виявляються технічно досконалими, але політично "непрохідними".

Більше того, ціннісні дилеми виявляються для раціонального підходу не тільки зовнішніми, а й внутрішніми обмеженнями, що ставлять під сумнів заявлену методологічну об'єктивність і науковість. Фахівці чудово інформовані про те, що типові калькуляції, необхідні, наприклад, для перекладу вигод і витрат в грошове вираження або для вагового вираження значень альтернативи але множинним оціночними критеріями, можуть приховувати за строгими формулами неявні ціннісні пріоритети і переваги. Аналітики при цьому можуть нескінченно сперечатися з приводу методик розрахунку "споживчої вартості" рідкісного виду тварин, історичної архітектурної композиції, і навіть людського життя, вкладаючи в свої методики різні моральні, естетичні та ідеологічні переваги. Таким чином, раціональні методики вироблення і прийняття політичних рішень з успіхом можуть бути поставлені на службу груповим та індивідуальним інтересам, що дозволяє піддати сумніву заявлені раціональної школою принципи нейтральності та об'єктивності. Більше того, сам характер такої заангажованості, з погляду прозорості та відповідальності, значно поступається публічному політичному процесу "від" брудних ігор "якого раціональна школа якраз і прагне дистанціюватися.

Питання практики

Класичним прикладом, який ілюструє обмеженість можливостей підпорядкування процесу прийняття політичних рішень раціональним схемами, є доля системи планування, програмування та бюджетування (Planning, Programming, and Budgeting System, PPBS).

Методика Ш1БС була спочатку апробована в Міністерстві оборони США в 1961 р Вона складалася з трьох фаз: а) планування, припускало розробку менеджерами вищої ланки стратегії розвитку оборонного сектора на п'ятирічний період; б) програмування, припускало переклад стратегічного плану в деталізовану специфікацію потреб оборонного відомства; в) бюджетування, припускало трансформацію програми в графік бюджетних витрат, розбитих по роках. Основна ідея цієї новації полягала в ув'язці щорічного бюджетного пронісся з довгостроковими планами розвитку, на противагу звичайній практиці невпорядкованих запитів і фінансування від рівня попереднього періоду. Більш того, передбачалося досягти значної економії внутрішніх витрат і підвищення ефективності бюджетних витрат за рахунок усунення внутрішньої конкуренції між відділами та службами міністерства та запобігання дублюванню зусиль допомогою координації діяльності підрозділів.

Президент США Джонсон був настільки натхнений новаторством Міністерства оборони, що прийняв рішення впровадити методику ППБС у всіх федеральних міністерствах і відомствах в 1965 р Кожне відомство мало надавати свій бюджетний запит у вигляді програми у федеральне бюджетне бюро, ці програми повинні були підкріплюватися обширним меморандумом, містить аналіз "всіх значущих результатів, витрат і фінансових потреб", а також "вигод і витрат альтернативних варіантів рішень". Кожне відомство, крім того, повинно було розробляти п'ятирічний план майбутніх напрямків діяльності п фінансових потреб. Йдеться, по суті, йшла про масштабну загальнонаціональної інвентаризації всіх діючих бюджетних програм і напрямів, їх класифікації за загальним цілям і завданням, виявлення їх порівняльної ефективності і концентрації бюджетних коштів на найбільш результативних напрямках за рахунок скорочення і припинення фінансування неефективних.

На практиці зв'язок між "паперовою роботою" за методикою ППБС і реальним життям і планами відомств у більшості випадків виявлялася досить аморфною. Представлені програми часто нагадували відомий принцип "краще бути багатим, але здоровим", представляючи собою довгий перелік благих побажань того, що відомство хотіло б отримати за відсутності будь-яких фінансових обмежень. Незалежна законодавча влада - Конгрес - у свою чергу не поспішав відмовитися від перевірених способів розподілу бюджетних асигнувань, беручи до уваги швидше налагоджені особисті зв'язки, лобістські інтереси і кулуарні домовленості, ніж калькуляції ППБС. Замість очікуваної інтеграції та координації бюджетних вирішенні президента та Конгресу, ППБС породи / т лише додаткову паперову тяганину, замкнуту на себе і не впливає на процес прийняття рішень. ППБС зрештою виявилася похованою під вантажем виробленої макулатури, і з 1971 р бюджетне бюро перестало вимагати від відомств надання відповідної звітності. Практично у всіх регіональних і місцевих органах влади в США, а також в інших країнах, які практикували ППБС, результати виявилися аналогічними. Лише в стінах Міністерства оборони США ця система показала свою ефективність і продовжувала застосовуватися протягом декількох десятиліть в тій чи іншій модифікованій формі.

Якщо ж говорити про початковому задумі і тих масштабних обіцянках, які стояли за ППБС, слід визнати її провал. Дана раціональна методика виявилася не здатна реалізувати славну завдання: змінити саму основу процесу прийняття політичних рішень в області бюджетування, тобто підпорядкувати кошти (бюджетні витрати) цілям політичних програм. Почасти провал ППБС був пов'язаний з нездатністю відомств справлятися з вантажем інформаційно-аналітичної роботи, необхідної для функціонування системи. Більш суттєвою, однак, виявилася критична конструктивна помилка, закладена в систему: ППБС ігнорувала організаційну і політичну середу процесу прийняття політичних рішень. По-перше, дизайнери ППБС залишили законодавчу владу поза системою, що відмовили! "Надавати конгресменам вихідні методики, розрахунки та закладені в них допущення, без чого законодавці були позбавлені самої можливості" ставити правильні питання ", щоб отримати правильні відповіді. По-друге, задумана як інструмент організації роботи виконавчої влади, ППБС фактично ігнорувала і цю обмежену середу. Фахівці, навчені роботі з ППБС, були добре знайомі з методиками кількісних обчислень, але мало обізнані про реальну області діяльності відповідних відомств, проблемах прикладного політичного характеру. Сам характер діяльності цих фахівців , та роль у процесі прийняття рішень, на яку вони претендували, викликали жорстке бюрократичне опір, який система була здатна нейтралізований .. Спроба усунути з процесу прийняття політичних рішень "ірраціональний" компонент - інтереси, амбіції, переконання, - шляхом його ігнорування показала свою неспроможність.

Однак було б несправедливо стверджувати, що досвід впровадження ППБС 1960-70-х рр. виявився безрезультатним. Завдяки цьому в державні структури прийшло нове покоління фахівців-аналітиків. Високопоставлені чиновники і керівники засвоїли новий стиль дискурсу, навчившись міркувати в категоріях цілей і завдань, альтернативних рішень, їх вигод і витрат. Довгострокові проекції програмних витрат впроваджуються в практику діяльності багатьох відомств там, де це виправдано і технічно здійсненно. У той же час масштаб практичного застосування даних методик, а також результативність їх впливу на прийняті політичні рішення значною мірою залишається змінної, залежною від політичних пріоритетів і переваг тих, хто визначає загальний курс держави.

Альтернативний, поведінковий підхід до процесу прийняття політичних рішень в значній мірі привернув до себе увагу на хвилі критики невиправданого захоплення і перших невдалих спроб впровадження раціональних методик, таких як ППБС, в 1960-70-і рр. Однак основоположні концептуальні положення поведінкового підходу були закладені ще в 50-і рр. [8] Таким чином, поведінковий підхід не просто спекулює - до речі, дуже дотепно і влучно - на невдачі і помилки раціональної школи, але прагне сформулювати альтернативну логіку, виявити реальні закономірності і механізми процесу прийняття політичних рішень, ігнорування яких ставить під сумнів раціональний і об'єктивний характер розуміння досліджуваного феномена, а також прогностичну здатність і практичну значимість отриманих висновків і рекомендацій.

Поведінковий підхід протиставляє себе раціональному методу за такими основними позиціями.

Цілі, значущі при прийнятті політичних рішень, ніколи або майже ніколи не можуть бути сформульовані з достатньою ясністю і визначеністю, якої вимагає від них раціональний метод. Американський політичний аналітик А. Вілдавскі - один з найбільш яскравих представників поведінкової школи - не без іронії зазначає, що політичні цілі "... безумовно, характеризуються наступними видатними ознаками: вони множинні, суперечливі і неоднозначні" [9].[9]

При цьому - в умовах плюралістичної політичної системи -цілі періодично формулюються і переформуліруются в міру того, як змінюється конфігурація політичної більшості, посилюється або послаблюється вплив різних груп інтересів, відбуваються демографічні зрушення, нові технології і знання змінюють характер проблем і наші здібності їх вирішувати.

Більше того, ключове завдання в процесі вироблення будь-якого політичного рішення - формування політичної підтримки більшості - як правило, передбачає саме розпливчастий характер цілей і неоднозначні формулювання. Соціальні психологи, конфликтологи і фахівці з ведення переговорів добре знайомі з парадоксальною, на перший погляд, закономірністю: набагато легше привести конфліктуючі сторони до згоди з приводу конкретного варіанта рішення, ніж до згоди в суперечливих цілях і критеріях оцінки.

Відповідно, критерієм "кращого" варіанти вирішення є, згідно поведінковому підходу, що не раціональна аргументація його ефективності як засобу досягнення поставлених цілей, але практична можливість досягнення згоди з приводу даного рішення основних зацікавлених сторін. "Що ж стосується політичних цілей, не варто забувати, що немає іншого способу підтвердження їхвалідність, крім самого факту існування суспільної злагоди щодо цих цілей", - стверджує Ч. Ліндблом [10].[10]

Важливо запам'ятати!

Поведінковий підхід, таким чином, значно спрощує вимоги до аналітичного забезпечення процесу прийняття політичних рішень, одночасно ускладнюючи вимоги до забезпечення його політичної прохідності. З одного боку, відкидається "всеосяжний" характер раціонального методу, що вимагає аналізу всіх можливих альтернатив (в розрахунок приймаються тільки "прохідні" варіанти), всіх значущих наслідків (враховуються тільки ті наслідки, які зачіпають інтереси реальних сторін, здатних відстоювати свою позицію в політичному процесі ), об'єктивного порівняння всіх альтернативних варіантів згідно оціночними критеріями (пошук "кращого" рішення припиняється, як тільки вдається вийти на варіант, що влаштовує основні зацікавлені сторони). З іншого боку, процес прийняття рішення втрачає раціональну цілеспрямованість, розтягується в часі, набуває циклічний і переривчастий характер (через необхідність численних політичних узгоджень), стає процесом повторюваних спроб і помилок, багато в чому інтуїтивного "намацування" вірного рішення, яке при цьому усвідомлено сприймається як обмежене, "инкрементальное", не претендує бути єдино вірним.

Може здатися парадоксальним те, що "можливість робити помилки і виправляти їх" прихильники поведінкового підходу вважають важливою перевагою своєї моделі. І тим не менш, механізми прийняття рішень "повинні бути спроектовані таким чином, щоб помилки були видимими і виправними, помітними і оборотними, а значить, дешевими і допустимими", - стверджує А. Вілдавскі [11]. Інкрементальні рішення, що пропонують помірні зміни по відношенню до існуючого стану й допускають можливість корекції і виправлення помилок, мають великі шанси на мобілізацію політичної підтримки. Ігнорування "права на помилку", таким чином, в тактичному відношенні є політично нереалістичним обмеженням, в стратегічному ж відношенні здатне привести до рішень, незворотність яких потягне за собою проблеми більш суттєві, ніж ті, на усунення яких ці рішення були направлені.[11]

Отже, раціональний підхід в чистому вигляді продемонстрував свою високу ефективність у вирішенні проблем малого масштабу, що мають технічний характер, щодо яких є згода основних учасників з приводу цілей, наслідки яких очевидні і легко просчітиваеми. Чи повинні міська влада купувати або орендувати збиральну техніку? Чи доцільні бюджетні витрати на будівництво нового водопроводу або достатньо модернізувати старий? Чи вирішить будівництво муніципальних автостоянок проблему транспортної перевантаження центру міста? Дійсно, проблемні ситуації, основні фактори яких можуть бути виражені в кількісній (бажано в грошовій) формі і основним (бажано єдиним) критерієм оцінки яких є економічна ефективність, легко піддаються раціональному моделюванню. Не дивно, що ці методи у всій їхній розмаїтості - аналіз вигод і витрат, управління по цілях, метод критичного шляху, ПАТЕРН [12] та ін. - Знайшли широке застосування скоріше в неполітичною сфері (корпоративному менеджменті).

Що ж до проблем політичного, національного масштабу, тут конституційне поділ влади, політичні реалії, бюрократичні інтереси і динаміка внутрішньо- і зовнішньополітичних факторів ускладнюють картину настільки, що ясність і простота раціональних формул виявляється романтичною мрією інтелектуалів, далеких від перипетій політичного життя. Раціональний і поведінковий підходи, таким чином, не виключають, але взаємодоповнюють один одного, дозволяючи сформулювати і застосовувати на практиці комплексний підхід процесу прийняття політичних рішень.

  • [1] Див .: Bernoulli D. Exposition of a New Theory of the Measurement of Risk // Econometrica. 1954. № 22.
  • [2] Див .: Von Neuman J., Morgenstern О. Theory of Games and Economic Behavior. NY, 1964.
  • [3] Див .: Simon N. Administrative Behavior.
  • [4] Див .: Barnard C. The Functions of the Executive. Cambridge, 1938.
  • [5] Див .: Foreign Policy Decision Making: An Approach to the Study of International Politics / ed. by R. Snyder. NY, 1962.
  • [6] Weimer DL, Vining AR Policy Analysis. 2011. P. 32.
  • [7] Наприклад, аналіз витрат і вигод (АЗВ), система планування, програмування та бюджетування (ППБС), системний аналіз.
  • [8] Див .: Lindblom С. The Science of Muddling Through.
  • [9] Nienaber /., Wildai'sky Л. The Budgeting and Evaluation of Federal Recreation Programs. NY: Basic Books, 1973. P. 10.
  • [10] Див .: Lindblom С. Op. cit.
  • [11] Wildavsky A. Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis. P. 32.
  • [12] PATTERN Planning Assistance Through Technical Relevance Number (допомога плануванню допомогою відносних показників технічної оцінки).
 
<<   ЗМІСТ   >>