Повна версія

Головна arrow Політологія arrow Політичний аналіз і прогнозування

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Становлення і розвиток політико-управлінських наук. Набуття професійної самосвідомості

Якісний стрибок у розвитку виробництва політично значимого знання в XX ст. пов'язаний в першу чергу з процесом професіоналізації і інституціоналізації даного виду діяльності. Провідну роль у даній області починає грати академічне співтовариство, представники якого поєднують спеціалізоване навчання і дослідження з періодичним залученням в процес вироблення практичних порад і рекомендацій державним і суспільним інститутам па контрактній основі.

Найбільш значний приплив професійних дослідників в структури державної влади припадає на період "Нового курсу" президента Рузвельта. Новостворений Національна рада планування, укомплектований в основному вихідцями з академічного середовища, позиціонувався як своєрідного "генерального штабу" по збору та аналізу даних, моніторингу державних програм і формулювання рекомендацій, заснованих на поглибленому науковому дослідженні і зваженому обговоренні альтернативних варіантів. Представники політико-управлінських наук були безпосередньо залучені у діяльність державних органів влади, реалізуючи тим самим якісно нову модель взаємовідносин між державою та прикладними суспільними науками.

Аналіз публічної політики з погляду системних помилок, досягнення розуміння того, як зробити краще, і навчання цього розуміння - ось, на думку одного з основоположників політичного аналізу А. Вілдавскі, основні мотиви, що лежали біля витоків перших американських "шкіл публічної політики" (Public Policy School) [1][1]. У 1940-і рр. спеціалізовані програми були засновані при провідних університетах США, прикладом чого служить Школа державного управління в Гарварді, заснована в 1937 р Ініціатива створення шкіл політико-управлінських наук була пов'язана з незадоволеністю традиційним державним управлінням; зразком для наслідування служили школи бізнесу: вони мали престиж у студентських кампусах, стійкі зв'язки з економічною елітою, фінансову підтримку; їхні випускники не мали проблем з працевлаштуванням.

Іншими словами, "школи публічної політики" були задумані як організації, здатні зіграти для держсектора ту ж роль, яку школи бізнесу зіграли для приватного сектора: випускати студентів, здатних "колонізувати" бюрократичні структури, критикувати те, що ці структури робили, і в міру можливості поліпшити якість політичного процесу.

Важливо запам'ятати!

З іншого боку, згідно Г. Лассвелла, концептуальне оформлення політико-управлінських наук було в значній мірі стимульовано глибокою кризою, пов'язаних із двома світовими війнами, тим більше що чималу роль у виникненні останніх зіграли непродуманість та необґрунтованість політичних рішень лідерів багатьох держав світу.

У роки Другої світової війни та повоєнної економічної реструктуризації політичні дослідники були широко затребувані в спробі знайти вирішення нових масштабних проблем, від формування морального духу військовослужбовця до регулювання цін і раціонування продовольства. Систематичне залучення наукового аналізу в плануванні військових і зовнішньополітичних рішень отримало широке визнання з вступом людства в "століття атома" і епоху холодної війни. Різко зросла ціна ризику такого роду рішень, вимірювана часом не тільки мільярдами доларів, але і мільйонами людських життів, якісним чином підвищила ступінь відповідальності осіб, що приймають рішення в галузях військової і зовнішньої політики. У цій ситуації навчання на власних помилках стало недоступною опцією, і прогнозування наслідків прийнятих рішень перейшло в область математичного моделювання. Саме на розробці сценаріїв глобального термоядерного конфлікту для Пентагону і Білого Дому у 50-і рр. XX ст. зробив собі ім'я один з найбільш відомих і великих центрів політичного аналізу в США, Rand Corporation.

Також в 1950-60-і рр. вирішальну роль у підвищенні інтересу до наукових методів аналізу та прогнозування соціально-політичних процесів зіграв фактор зниження реальних витрат комп'ютеризації. Можливість конструювати великі моделі спричиняла здатність розуміння великих національних проблем за допомогою вимірювання (а потім мінімізації) втрат у економічної ефективності від різних політичних альтернатив.

Значний імпульс у становленні політичного аналізу в ці роки був пов'язаний з діяльністю фахівців, дуже далеких від традиційних суспільних наук. Військове планування вимагало спеціалізованих знань інженерів, системних аналітиків і математиків, тобто людей, чиє сприйняття політичних проблем і рішень було аналітичним в строгому сенсі цього слова: іншими словами, їх метод передбачає розкладання, або декомпозицію, складних проблем на складові елементи і виявлення їх взаємовиключних альтернативних комбінацій, наслідки яких можуть бути кількісно спрогнозовані і оцінені з точки зору досягнення поставлених цілей. Специфічні витоки такого "аналіцентрізма" багато в чому сприяли характерному ігнорування специфічних соціальних, політичних та організаційних обставин вироблюваних рішень, що являло собою певне відхилення від традиції, закладеної в XIX ст. і продовженої в наступному столітті [2].[2]

Тим не менш, ця парадигма внесла вагомий внесок у розвиток прикладного політико-управлінського знання в якості самостійної індустрії. Корпорація RAND довгий час залишалася бастіоном "аналіцентрізма", зігравши вирішальну роль у розробці та поширенні в державному та академічному співтовариствах таких методів і методик, як системний аналіз, Система планування, програмування та бюджетування (PPBS) і т.д.

У той же час оформилася в післявоєнні десятиліття впливове "рух політико-управлінських наук" (policy movement) прагнуло відродити і продовжити традиції, закладені М. Вебером, К. Мангеймом, Дж. Дьюї та іншими основоположниками сучасних соціально-політичних наук.

Першим систематичним зусиллям у формуванні політичного аналізу як самостійного напряму в рамках громадських павук можна вважати збірку під редакцією Д. Лернера та Г. Лассвелла, "Політико-управлінські науки: Сучасні тенденції в предметі і методі" [3](policy sciences) не обмежені традиційними цілями наукового пізнання, володіючи основоположною практичною орієнтацією. Більше того, метою таких наук проголошується не просто сприяння прийняттю більш ефективних рішень, але також виробництво знання, "необхідного для вдосконалення практики демократії". "Іншими словами, ми робимо особливий акцент на політичній науці демократії, вищою метою якої є реалізація людської гідності в теорії і на практиці ".

Однак цей заклик виявився в значній мірі заглушених наростаючим валом "бихевиористской революції", що захлеснув американські суспільні науки в 1950-і рр. З одного боку, нова парадигма, акцентуючи звернення до кількісних методів, підкріпленим новітніми досягненнями в області комп'ютеризації, пропагувала переваги "справді наукового" соціального дослідження, цілком у дусі сцієнтизму Ч. Мерриама і Г. Лассвелла. З іншого боку, бихевиористская революція в значній мірі послабила глибинну взаємозв'язок між методологічної науковістю і практичною значущістю суспільної науки. У результаті па протягом 50-х рр., Всупереч заклику Лассвелла, американська громадська наука звернулася до ідеалу моделі дослідження, "вільної від цінностей", і тому в прикладному відношенні незатребуваною.

У той же час в країнах Західної Європи і в Японії в післявоєнний період зміцнюється прикладна (політико-управлінська) орієнтація суспільних наук, з досягненнями яких пов'язують завдання інтелектуального і морального відродження і відновлення зруйнованої за роки війни суспільного життя, особливо в Німеччині та в Японії , де суспільні науки були покликані зіграти особливу роль в утвердженні демократичних засад.

В інституціональному відношенні в Західній Європі і в Японії академічні суспільні дисципліни Після 1945 р отримують значний розвиток і підтримку, однак кадрове та фінансове їх забезпечення все ще залишається недостатнім. Крім того, післявоєнне покоління вчених, багато з яких отримали освіту в США, відчували сильний вплив американського біхевіоризму, прикладне значення якого було досить обмеженим. Нарешті, післявоєнні уряди країн Європи і Японії не виявляли особливого інтересу до експертних рекомендацій, за винятком питань економіки, частково унаслідок бурхливого післявоєнного відновлення і економічного буму, почасти в силу їх переважного консервативного персонального складу.

Важливо запам'ятати!

У 1960-і рр. порядок денний суспільних наук була радикально зметена в сторону прикладних додатків і завдань. Значною мірою це виявилося результатом інтелектуального і політичного шоку, пов'язаного з запуском в 19.57 р радянського супутника: прямим наслідком цього шоку стала сильна хвиля освітніх та науково-дослідних інновацій та реформ у країнах Заходу, що забезпечила масований приплив кадрів та ресурсів, у тому числі і в суспільні науки. Для європейських університетів і дослідницьких центрів ці зміни виявилися найбільш плідні.

Чималу роль в події в ці роки розвороті в сторону прикладних задач зіграв парадигматичний зрушення в американському суспільно-науковому мейнстрімі, що подолало зрештою вузькість бихевиористской парадигми з її ціннісної нейтральністю і звернувся знову до проблемно-орієнтованої традиції американської суспільної науки.

Актуальний суспільно-політичний попит на акумульовані даної дисципліною знання стосовно до вирішення насущних соціальних проблем расової дискримінації, бідності, гонки озброєнь і забруднення навколишнього середовища також виявився значущим чинником, що визначив новий етап у розвитку політико-управлінських дисциплін в 1960-і рр. У ці роки перед обличчям злободенних соціальних проблем національної політичної повістки в розвинених країнах Північної Атлантики все більше число соціальних дослідників виступали з вимогами відмови від ціннісно-нейтральною ортодоксії біхевіоризму і повернення до політично-значимого типом дослідження. Визначальним орієнтиром у суспільно-наукових дослідженнях стають актуальні проблеми соціальної політики.

Одночасно суттєві зрушення в області державної ідеології і політичного порядку денного в 1960-і рр. зумовили нове соціальне замовлення на прикладні дослідження. Йдеться насамперед про відмову від панували в післявоєнні роки ліберальних принципів державної політики та розгортанні повномасштабної моделі інтервенціоністського держави загального добробуту, з його амбітними цілями нарощування економічного зростання та суспільного благополуччя. В умовах реального економічного буму і бюджетного благополуччя тих років впевненість у можливості одночасного вирішення обох завдань допомогою кейнсіанських інструментів економічної та соціальної політики виявилася загальновизнаною.

Ця ідея інтервенціоністською державної політики, укупі з переконаністю в доцільності використання досягнень прикладних суспільних наук з метою вироблення нової раціональної моделі прийняття політичних рішень, в рамках якої науковий аналіз економічних і соціальних змінних забезпечить цілісний, науково обгрунтований політичний курс на основі широкомасштабного планування і прогнозування, сприяла зверненню як політичних, так і академічних інститутів до прикладних політико-управлінським наукам.

У 1960-і рр. масштабні реформи в галузі соціального забезпечення, освіти, громадянських прав і міського розвитку здійснювалися під прапором суспільно-наукового знання, соціального експериментування та інжинірингу, планування та програмування. Дослідження в галузі оцінки державної політики (evaluation studies) в ці роки розвиваються в самостійну, швидко зростаючу галузь політико-управлінських знань і практик, стаючи невід'ємною складовою частиною державної політики, претендуючи на значну частину бюджетних витрат, що виділяються на соціальні цілі.

Найбільший масштаб такого роду діяльність набула в ці роки в США, однак і в Західній Європі в ряді країн, насамперед у Німеччині та Швеції, під політичним керівництвом правлячих соціал-демократичних партій, соціальне планування, програмування і експериментування отримує широке поширення. Нові методики системного аналізу, програмного бюджетування, індикативного планування та сценарного прогнозування проникають практично в усі області державної політики.

Процес інституціалізації прикладних політико-управлінських досліджень та їх інтеграції в процес вироблення, прийняття та реалізації державних рішень отримав потужний імпульс завдяки: а) радикальному нарощуванню фінансування такого роду досліджень з бюджетних і позабюджетних джерел; б) утворення численних консультативних та експертних рад при державних органах влади, покликаних сприяти залученню наукової експертизи в процес прийняття рішень; а також в) виникнення численних державних і квазідержавних аналітичних структур і підрозділів у рамках різних міністерств і відомств, покликаних розширити аналітичні можливості в рамках самої державної машини.

У 1970-і рр. процес інституціоналізації та організаційного оформлення політико-управлінських наук увійшов у вирішальну фазу: формується розвинена інфраструктурна мережа, спеціалізована у виробництві, критичній оцінці та розповсюдженні прикладного знання про політику, насамперед у США. Тут до цього часу всі основні суспільно-наукові дисципліни заснували спеціалізовані організації, безпосередньо орієнтовані на прикладні політично-значущі дослідження, включаючи Policy Studies Organization (політичні науки), Society for the Study of Social Problems (соціологія) і Society for the Psychological Study of Social Issues (психологія). У ці роки з'являються нові спеціалізовані журнали, такі як Policy Sciences, Policy Analysis, Policy Studies Journal. Поняття політичний аналітик міцно входить в лексикон відділів кадрів державних, корпоративних і громадських організацій. Якщо в минулому, аж до 1950-х рр. дослідники та фахівці залучалися до процесу вироблення політичних рішень епізодично, головним чином у кризових ситуаціях, то в наступні десятиліття професіонали в галузі державного управління, планування і політичного аналізу придбали інституалізувати ролі в політичному і академічному співтовариствах.

Важливо запам'ятати!

Разом з тим, з настанням першої нафтової кризи 1973 р золоті часи інтервенціоністського держави "загального добробуту" підійшли до свого занепаду. Світова економіка увійшла в період рецесії, а державні бюджети з усе більшим працею справлялися з вантажем соціальних зобов'язань, прийнятих в попереднє десятиліття. Основний посил, на якому тримався тандем масованої соціальної політики держави "загального добробуту" і широкомасштабного прикладного суспільно-наукового знання - віра в можливість досягнення стійкого економічного зростання і добробуту за допомогою грамотно сформульованих інструментів державної політики з опорою на наукові методи аналізу, планування та програмування - виявився значною мірою підірваний. Неоконсервативная і неоліберальна критика надмірностей моделі "загального добробуту" радикально змінила ідеологічну і інтелектуальне середовище як у політичних, так і в академічних інститутах. Домінуюче розчарування в соціал-демократичній але своєю суттю моделі "загального добробуту" до початку 1980-х рр. спричинило за собою і розчарування у відповідній моделі прийняття політичних рішень, що спирається на методи прикладних політико-управлінських наук.

І хоча загальний обсяг виділених коштів і проведених досліджень по лінії політико-управлінських дисциплін якщо і скоротився, то незначно (а в деяких областях і в окремих країнах -згідно, наприклад, оцінним дослідженням у Великобританії при уряді Тетчер - навіть зріс). Тим не менш, якісно змінилася ідеологічна складова цієї діяльності: якщо в 1960-е першій половині 1970-х рр. мандат прикладних (наприклад, оціночних) досліджень полягав в оптимізації випуску та процесу реалізації конкретної державної програми або рішення, то в 1980-90-і рр. на перший план виходять завдання максимізації ефективності "витрат", скорочення бюджетних витрат і навіть припинення діючих програм. Більше того, технократична логіка економічної ефективності приймає політичну та ідеологічну форму в особі руху New Public Management і починає наступ по всій лінії фронту державної політики та управління.

Важливо запам'ятати!

Підводячи підсумки, слід зазначити, що в цілому у другій половині XX в. завершується формування політико-управлінських наук як комплексу дисциплін.

Одночасно відбувається оформлення і розмежування основних галузей, або субдисциплін, в рамках загальної категорії політико-управлінських наук, в числі яких сьогодні можна виділити наступні.

  • 1. Політичний аналіз (роliсу analyste) охоплює різноманітні методи і методики, загальною ознакою яких є спрямованість в майбутнє (ex-ante), а основною областю додатка - вироблення державних рішень, орієнтованих на комплексні соціально-політичні проблеми. Найбільш поширеними інструментами, застосовуваними в цій області, стають економетричне моделювання та аналіз витрат / вигод у різних модифікаціях.
  • 2. Оціночні дослідження (évaluation research), у свою чергу, охоплюють методи та методики, загальною ознакою яких є спрямованість у минуле (ex-post), а основною областю додатки - оцінка вже прийнятих і реалізованих державних рішень і програм з точки зору досягнення заявлених цілей і завдань та відповідності отриманих результатів очікуваним. Найбільш поширеними інструментами в цій області стають широкомасштабне соціальне експериментування (із застосуванням досягнень соціальної психології та соціології) і індикативне програмування.
  • 3. Дослідження політичних рішенні (policy studies) охоплюють широке коло досліджень (по перевазі дескриптивного характеру), присвячених конкретним областям і сферам державної політики (зовнішня та оборонна політика, економічна і фінансова, соціальна, освітня, науково-технічна і т.д.) , як у порівняльній перспективі (компаративні дослідження), так і з точки зору механізмів і процесів вироблення, прийняття та реалізації такої політики, в тому числі по окремих фазами (дослідження в області формування політичного порядку, вироблення цілей і завдань, будівництва коаліцій, бюджетування, імплементації і т.д.). Дослідження такого роду здійснюються переважно на базі університетів та аналітичних центрів, фінансуються з позабюджетних джерел (громадських та квазідержавних фондів) і можуть бути визнані, мабуть, найбільш значущим напрямком прикладних політико-управлінських дисциплін академічного типу.
  • 4. Нарешті, слід згадати також про все більш тісному зближенні політико-управлінських дисциплін з державним управлінням (public administration). Сформувавшись спочатку як по перевазі нормативно-правова дисципліна, слабо пов'язана з іншими суспільними науками, державне управління зазнала у 1950-і рр. вплив бихевиористской революції і в наступні десятиліття неухильно зближувалися з політико-управлінськими дисциплінами, вводячи в навчальні плани підготовки державних службовців такі предмети, як політичний аналіз і оцінка державної політики, теорія прийняття рішень, державний менеджмент і т.д.

  • [1] Cm .: W'ddavsky A. Speaking Truth To Power. The Art And Craft Of Policy Analysis.
  • [2] Dunn WN Public Policy Analysis: An Introduction. 2012. P. 21.
  • [3] Cm .: The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method / ed. by D. Lerner, H. Lasswell, Stanford, 1951.
 
<<   ЗМІСТ   >>