Закономірності еволюції нормативних правових актів в Росії у XVIII - початку XXI століття

З XVIII ст. основним джерелом права стає закон, за своїм змістом часто протилежний раніше існуючого правовому звичаєм. У цей період складається поняття про закон як про волю государя. Ні Сенат, ні інші установи не мали значення, подібного Боярської думи; формула: "Великий князь (цар) вказав, і бояри приговорили" - зникла вже за Петра I.

Дослідники зазвичай виділяють такі основні форми правових актів, характерних для Російської держави XVIII ст .:

• - Маніфести, що оголошували в особливо важливих випадках волю імператора у формі звернення до населення (наприклад, Маніфест про дарування вільності та свободи всьому російському дворянству 1762);
• - Укази - найбільш поширена форма НПА XVIII ст., Багато з них стосувалися приватних питань, інші мали важливе довготривале значення, подібно Указу про єдиноспадкування 1714 (про порядок спадкування в рухомим і нерухомим майном);
• - Статути, що регламентували порядок діяльності окремих відомств (наприклад, Статут військовий 1716, Статут благочиння, або поліцейський 1782);
• - Регламенти, установи, освіти, що визначали організацію (структуру, статус) і порядок діяльності гілок управління (наприклад, Установи для управління губерній Всеросійської імперії 1775);
• - Інструкції, що встановлювали права та обов'язки губернаторів, воєвод та інших посадових осіб (наприклад, Інструкція губернаторам і воєводам від 12 вересня 1728).

При суперечливості законодавства (від проголошення Петром I колегіального начала в управлінні до його заміни одноосібним за Павла I) єдиною ідеєю законотворчої практики була централізація. Якщо в Боярської думи законодавчий питання могло ставитися і царем, і думним дяком наказу, то при Петрові I законодавча ініціатива стала виходити тільки від царя. З обговорюваного законопроекту кожен сенатор повинен був записати і підписати свою думку. З установою в 1722 р посади генерал-прокурора останній збуджував законодавчий питання в Сенаті, який разом з колегіями обговорював його і доповідав свою думку государю. Резолюція царя ставала законом. За виконанням указів з 1715 г. Наступну генеральний ревізор, а потім - генерал-прокурор.

У 1720 р Петро I наказав Сенатові розділяти всі знову видаються укази на тимчасові, записувати в особливу книгу, і постійні, припечатує до регламентів колегій, до статутів і артикулами. Так було покладено початок зборам законів, або так званим указний книги. Були надруковані всі укази з 1714 по 1718 р з 1719 по 1720 року і укази 1721 Потім подібні видання з перебоями тривали до 1730 року і з 1762 по 1770

При кодифікаційних роботах в 1830-х рр. з'ясувалося, що збори охоплювало не більше 27 років і то не повністю, оскільки містило в собі укази, що служили доповненнями до статутів і регламентам, а самі статути, регламенти колегій та інші загальні постанови в книги не увійшли. З часом потреба в указний книгах зростала. Вони стали рідкістю в обігу, тому зацікавлені особи почали складати окремі збори; перше подібне друковане видання з'явилося в 1788 р у вигляді юридичного словника. Одним з найбільш великих став "Покажчик російських законів, тимчасових установ, суду і розправи" Л. М. Максимовича, що служив для багатьох єдиним джерелом відомостей про закони. Однак навіть у ньому, за зауваженням Μ. М. Сперанського, з 1649 по 1803 не отримали відображення цілих 48 років (нс кажучи про численні повторах і пропусках, неточності у тексті і хронології).

Петрівське законодавство відрізнялося більш високим рівнем узагальнень, чіткої схематичністю і послідовністю. Недоліком його була понятійна, термінологічна нечіткість. Ряд законів цілком переводилися з шведського, голландського та німецької мов (частина військового Статуту, всі військові артикули, Генеральний регламент, Статут головного магістрату та ін.), І тому виявилися заповнені масою іноземних слів. Разом з тим в тексти проникло багато елементів просторечья.

Основні риси російського законодавства XVIII ст .:

• - Нестійкість;
• - Суперечливість;
• - Численність актів;
• - Змішання розпоряджень з незначних питань з законами.

У російському праві XVIII в. відсутня сувора система термінології та класифікації НПА. Μ. М. Сперанський у проекті державних перетворень пропонував розділити всі акти таким чином:

1) постанови, що вводили якісь зміни у ставленні сил державних або стосовно приватних людей, - закон в точному сенсі; 2) ухвали, якими засновується образ виконання перше, - статути та установи (предмет влади виконавчої). Тим самим реформатор визнавав необхідність відокремлення законів від підзаконних актів. Однак протягом XIX ст. ця задача так і не була вирішена.

У російському законодавстві XIX - початку XX ст. в коло нормативних правових актів входили:

• - Закони (у тому числі основні закони, яким відводилася роль керівних початий і які вперше були виділені в 1832 р при виданні Зводу законів Російської імперії);
• - Укази, що видавалися зазвичай у вигляді іменних найвищих указів Правительствующему сенату (наприклад, Указ Олександра I Сенатові про виробництво рекрутськихнаборів від 30 листопада 1812); крім того видавалися сенатські укази, що стосувалися застосування імператорських розпоряджень в галузі державного управління та законодавства;
• - Маніфести, за допомогою яких затверджувалися найважливіші перетворення у сфері держави (наприклад, Маніфест про вдосконалення державного порядку від 17 жовтня 1905 г.);
• - Положення - сукупність правил, що визначали пристрій, права та обов'язки державних установ, громадських організацій, права та обов'язки посадових осіб, пристрій побуту окремих груп населення (наприклад, Положення Головного комітету про устрій сільського стану 1861);
• - Рескрипти (наприклад, Рескрипт від 20 листопада 1857 Олександра II Віленської, Гродненської і Ковенської військового генерал-губернатора

В. І. Назимову);

• - Правила, в тому числі тимчасові (наприклад, Тимчасові правила по справах друку від 19 квітня 1865);
• - Інструкції і накази (наприклад, Загальний наказ цивільним губернаторам від 3 червня 1837).

Однак внаслідок невиробленість чітких понять найменування актів часто не збігалися з тим значенням, яке надавалося їм урядом.

У розділі "Про законах" Основних державних законів 1832 говорилося, що закони видаються у вигляді уложень, статутів, установ, грамот, положень, наказів (інструкцій), маніфестів, указів, думок Державної ради і доповідей, удостоєних найвищого затвердження.

Думка

На думку С. І. Антонової, питання про критерії поняття закону як особливої юридичної форми законодавчого акту в XIX ст. не мав істотного значення.

Цілий ряд законів, прийнятих в обхід стандартної законодавчої процедури, діяв негласно. З початком діяльності законодавчих установ - Державної думи і Державної ради - формально всі закони підлягали попередньому розгляду та затвердженню обох палат. Однак у Основні закони, прийняті 23 квітня 1906, була внесена ст. 87. Проведені за цією статтею постанови (у формі або іменних найвищих указів, або височайше затверджених положень Ради міністрів) не пізніше, ніж через два місяці після відкриття думської сесії повинні були вноситися на схвалення палати.

За підрахунками В. С. Дякіна, за період першого междудумья (8 липня 1906 - 19 лютого 1907) в надзвичайно-зазначеному порядку було проведено 60 постанов, у тому числі:

• - Про боротьбу з революційним рухом - 14;
• - Присвячені реформам уряду П. А. Столипіна (зокрема аграрної реформі) - 18;
• - Відносяться до справ поточного управління - 24;
• - У справах військового відомства - 4.

Після 3 червня 1907 за ст. 87 було проведено 26 постанов: 18 - до відкриття III Думи, 6 - в період її діяльності, 2 - при IV Думі (до початку Першої світової війни). У роки війни надзвичайно-указное законодавство застосовувалося широко. За даними В. С. Дякіна, до 8 лютого 1917 загальне число постанов, виданих за ст. 87 за роки війни, досягло 654.

Основний відмітна ознака надзвичайно-указної законодавства - тимчасовість. Так, після початку 20 лютого 1907 засідань II Думи були представлені на розгляд депутатів 53 законопроекту, 7 (у тому числі про введення військово-польових судів) не були представлені і тим самим припиняли свою дію з 20 квітня. До початку Першої світової війни з надзвичайних постанов залишилися чинними в якості тимчасових всього 11.

Після Лютневої революції 1917 Тимчасовий уряд прагнув зберегти атрибути колишньої легітимності. У посиланнях на дореволюційний законодавство підкреслювалася його законність, але нівелювалося участь монарха у законодавчому процесі. Наприклад, височайше затверджені правові акти стали називатися "законно затвердженими".

Юридична нараду 8 березня 1917 винесло резолюцію про те, що Тимчасовий уряд приймає постанови але справах, вимагають законодавчого розгляду за підписом всіх його членів, укази у справах, що вимагають дозволу в порядку верховного управління за підписом голови, розпорядження у справах згідно з чинними законами, вирішуваним владою міністра. При цьому під діючим правом розумілося царське законодавство.

Юридична нараду повинно було давати попередні висновки по урядовим заходам, "що має характер законодавчих актів". На практиці наради, найважливіші пости в якому займали кадети, направлялися далеко не всі законопроекти, частина з них проходила через юрісконсультскую частина Міністерства юстиції ("вотчину" соціалістів). Тим нс менш, як вважають дослідники, партійна приналежність не чинила істотного впливу на характер готувалися документів. Оскільки рішення про систему органів влади слід було прийняти Установчим зборам, уряд навіть не розраховувало на виконання своїх розпоряджень. За свідченням С. І. Шидловського, Λ. І. Шингарев при розмовах в міністерських коридорах радив не виконувати щойно ухвалені закони, бо перевіряти їх все одно було нікому.

У початковий період Радянської влади дотримувалася певна спадкоємність зі старими нормами права. За даними Т. Є. Новицької, зберігало своє значення звичайне право, дореволюційні правові норми застосовували суди (як місцеві, так і окружні), про що говорять Декрет про суд № 1 (ст. 5) і Декрет про суд № 2 (ст. 8 і 32). Так, при вирішенні кримінальних справ місцеві суди використовували норми дореволюційного права для кваліфікації злочинного діяння, але при призначенні покарання зазвичай керувалися декретами радянської влади і революційною правосвідомістю. Окружні суди, котрі розглядали більш складні справи, в основному комплектувалися старими кадрами і частіше орієнтувалися на дореволюційний законодавство при винесенні вироків. Таке положення зберігалося до виходу Положення про народні суди від 30 листопада 1918 р забороняв посилання на закони повалених урядів. Оскільки в більшості декретів не вказувалася, які норми вони відміняють, такими визнавалися всі закони, що суперечили декретам Всеросійського центрального виконавчого комітету (далі - ВЦВК) і Ради народних комісарів (далі - РНК).

Сама термінологія видаваних актів не встановилася. Наприклад, НПЛ про призначення на ту чи іншу посаду могли називатися призначеннями, наказами, постановами, але іноді й декретами. Урядові звернення до населення то поміщалися в якості статті у Зборах узаконень (наприклад, звернення голови РНК від 5 листопада 1917 про перемогу Жовтневої революції), то в якості додатку (підписане 20 листопада В. І. Леніним та І. В. Сталіним звернення "До всіх трудящих мусульман Росії і Сходу"), то зовсім не вміщалися (звернення голови РНК від 30 жовтня, де говорилося про освіту уряду і прийнятих декретах). Множинність актів мала місце в чому унаслідок стихійності процесу становлення законодавства.

У перші роки Радянської влади поняття "указ" і "закон" асоціювалися з царським режимом, тому, натхненні досвідом Паризької комуни, Поради взяли за основу французьке слово декрет (від лат. Decretum - постанову, рішення). Здебільшого декрети були гранично конкретні за змістом, буквально розтлумачували, як себе вести і що робити (як перші положення про Радах). Крім того, що видавалися Радянським урядом декрети розглядалися і як засіб пропаганди.

| Думка

На думку С. Н. Валка, декрети "були пристосовані для того першого періоду в історії Радянської держави, коли ... робітничо-селянська влада повинна була завоювати довіру робітників і селян, повинна була їм в ясній і зрозумілій формі вказати на той практичний шлях , яким треба було йти до побудови нового суспільного ладу ". У зв'язку з цим все слід було викласти докладно і популярно, особлива роль відводилася введенню (преамбулі), яке повинно було роз'яснити значення видаваного декрету.

Особливістю радянського вдачі в даний період був широке коло суб'єктів нормотворення. Законодавчими правами володіли з'їзди Рад, ВЦВК, РНК, а з 1919 р - Президія ВЦВК. Обов'язкові для виконання норми видавали надзвичайні органи управління: Всеросійська надзвичайна комісія, Реввійськрада, Рада праці і оборони. Як писав П. І. Стучка, для виконавців декрет мав однакову силу, виданий він Всеросійським з'їздом Рад, ВЦВК або його Президією, або РНК.

За Конституція 1924 законодавчу діяльність здійснювали з'їзди Рад СРСР, ЦВК і Президія ЦВК СРСР, РНК СРСР і відповідні вищі органи союзних і автономних республік. Акти з'їздів Рад були різноманітні за формою і змістом: конституції, декрети, закони, постанови, резолюції, декларації, звернення, відозви, затверджені тези доповідей, вітання та ін. Більшість з них були спрямовані на здійснення господарсько-організаційних функцій Радянської держави. Наприклад, з 19 постанов, прийнятих VIII Всеросійським з'їздом Рад, 12 були присвячені питанням управління господарством.

З початку 1930-х рр. з'явилася нова форма документів - спільні постанови партії та уряду. Спочатку вони мали форму звернень ЦК ВКП (б) і РНК СРСР і приймалися в основному з питань державного управління. Їх видання тривало і після прийняття в 1936 р Конституції СРСР, згідно з якою законодавче право малося тільки у Верховної Ради, і закон міг бути прийнятий тільки його сесією. Президія Верховної Ради СРСР був вправі давати тлумачення чинних законів, видаючи відповідні укази. Однак у випадку військової небезпеки укази Президії Верховної Ради СРСР мали фактично законодавчий характер (наприклад, Указ від 22 червня 1941 "Про військовому становищі"),

У роки Великої Вітчизняної війни з метою мобілізації сил Президія Верховної Ради СРСР, РНК СРСР і ЦК ВКП (б) 30 червня 1941 утворили Державний Комітет Оборони СРСР, на який поклали головні функції управління країною, пов'язані із забезпеченням умов ведення військових дій. Постанови даного Комітету підлягали безумовному виконанню всіма державними органами, громадськими організаціями та громадянами.

У Конституції 1936 встановлювалася ієрархія нормативних актів, закріплювалося поділ джерел права на закони та підзаконні акти. Однак механізм контролю за дотриманням принципу підзаконними НЕ був вироблений. Акти управління, навіть індивідуальні, на практиці розглядалися в якості законів. Саме вони відігравали провідну роль у нормативному регулюванні. За час діяльності Верховної Ради СРСР другого і третього скликань (з 1946 по 1954 р) відбулося тільки 10 його сесій, на яких було обговорено всього 37 питань. До порядку денного п'яти сесій було включено лише по два запитання: затвердження державного бюджету та указів Президії Верховної Ради СРСР. Загальне зниження законодавчої активності на рівні Союзу РСР почасти компенсувалося законодавчою діяльністю союзних і автономних республік. З другої половини 1950-х рр. республіканське нормотворчість набуло найважливіше значення в плані впливу на союзне законодавство.

Ряд НПА продовжував видаватися органами державної влади та управління спільно з ЦК КПРС, ВЦРПС, ЦК ВЛКСМ, найчастіше - у формі постанов ЦК КПРС і Ради міністрів СРСР. Ряд вітчизняних правознавців вважали, що правова сила спільних актів Президії Верховної Ради СРСР і Ради міністрів СРСР дорівнювала за юридичною силою актам Президії Верховної Ради СРСР. Однак при цьому відбувалося порушення системи нормативних актів, їх суворої ієрархії і субординації. У результаті нижчий орган міг надати рішенням, віднесених Конституцією СРСР до його компетенції, вищу юридичну силу. Не зовсім правильно було також називати дані акти спільними, так як приймали ці органи знаходилися у відносинах підзвітності та відповідальності одного іншому. Інакше кажучи, всупереч Конституції СРСР верховний орган компартії наділявся законодавчою владою.

Міністерства, державні комітети брали відомчі НПА, дія яких поширювалася тільки на систему організацій даного відомства (організаційно-управлінські). Існувала також група актів (підвідомчих), хоча і прийнятих в порядку реалізації своїх правомочностей яким-небудь міністерством (відомством), але мали більш широкий суб'єктний охоплення. Акти місцевих органів державної влади були суворо обмежені за сферою дії, акти нижчестоящих Рад та їх виконкомів підпорядковувалися актам вищого рівня.

Аналогічний порядок зберігся і в Конституції СРСР 1977 р

В результаті система НПА в СРСР мала такий вигляд:

• - Нормативні акти вищих органів державної влади (закони СРСР, союзних і автономних республік);
• - Нормативні акти вищих виконавчих і розпорядчих органів державної влади (укази і постанови Президії Верховної Ради СРСР, союзних і автономних республік; постанови і розпорядження Ради міністрів СРСР, союзних і автономних республік);
• - Відомчі нормативні акти (накази та інструкції міністрів СРСР, союзних і автономних республік; накази, постанови та інструктивні листи державних комітетів та інших галузевих органів державного управління);
• - Нормативні акти місцевих органів державної влади (Рад і виконкомів Рад депутатів трудящих);
• - Міжнародні договори.

У роки перебудови новим видом джерел права стали акти З'їзду народних депутатів СРСР і союзних республік. Вони приймалися у формі законів, постанов, декретів, декларацій і заяв. Установа поста Президента СРСР спричинило появу нових джерел вдачі - нормативних указів глави держави. Вони могли бути або підзаконними нормативними актами, або актами правозастосувальними (з питань нагородження, надання громадянства та ін.). На VI з'їзді народних депутатів СРСР у грудні 1990 р М. С. Горбачов запросив додаткові повноваження і отримав право підписувати укази з широкого кола питань. З'їзд народних депутатів РРФСР 1 листопада 1991 надав Президенту Росії Б. М. Єльцину додаткові "указние" повноваження і дозволив йому особисто очолити уряд.

У зв'язку з цим період початку 1990-х рр. багато правознавці називають часом панування зазначеному права, за допомогою якого президент вносив зміни до законів або приймав рішення з питань, що є предметом виключного регулювання законом. Укази Президії Верховної Ради практично втратили значення в системі законодавства. Виросло число прийнятих Верховною Радою СРСР постанов, спрямованих на конкретизацію чинних законів СРСР.

На рубежі 1980-1990-х рр. російський парламент працював з серйозним навантаженням. Після VI З'їзду народних депутатів з квітня по листопад 1992 Верховна Рада прийняв 1 073 правових акту, серед них 53 закону і 268 постанов. На кожен місяць припадало до 180 прийнятих актів. У законодавстві цього періоду відбилися зміни економічного життя, перехід до ринкових відносин, політичні перетворення. Було виявлено безліч прогалин, які вимагали якнайшвидшого законодавчого регулювання та введення нової термінології.

Якщо в радянські роки закони (у вузькому сенсі) мало використовувалися у сфері регулювання суспільних відносин, то для сучасної Росії характерна тенденція суцільного законодавчого регулювання: з 1938 по 1988 р було прийнято близько 100 законів, а з початку 1990-х рр. - Близько 1,5 тис. Сьогодні в Росії приймається в середньому близько 150 законів на рік. Наслідком прискорених темпів законотворчої діяльності є певна хаотичність, безсистемність у прийнятті НПА. Це слід мати на увазі при роботі з законодавчими джерелами новітнього періоду.