Повна версія

Головна arrow Право arrow Адміністративний процес

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Поняття адміністративного процесу

У результаті вивчення даної глави студент повинен:

знати

  • • у чому полягає суть і зміст адміністративного процесу в сучасній правовій державі;
  • • види адміністративного процесу;
  • • правове регулювання адміністративного процесу в Російській Федерації; його завдання та принципи;
  • • основні етапи історії розвитку та сучасний стан адміністративно-процесуального законодавства РФ;
  • • наукові погляди на поняття і види адміністративного процесу;
  • • особливості та структуру адміністративно-процесуальних відносин;
  • • класифікацію суб'єктів адміністративно-процесуальних відносин;

вміти

  • • професійно орієнтуватися в адміністративно-процесуальних нормах законодавства РФ;
  • • розкривати структуру адміністративного процесу;
  • • застосовувати адміністративно-процесуальні норми в кожному виді адміністративного процесу;
  • • визначати статус учасників адміністративно-процесуальних відносин;

володіти

  • • системою знань, що дозволяють визначити поняття, структуру, характерні риси та особливості адміністративного процесу;
  • • науковою термінологією адміністративно-процесуального права;
  • • навичками віднесення норм адміністративного процесуального законодавства до видів процесу та відповідного виробництва.

Поняття і види адміністративного процесу

Застосування норм адміністративного та деяких інших галузей публічного права вимагає у багатьох випадках спеціального процесуального оформлення, тобто чіткого визначення змісту та послідовності дій з розгляду і вирішення конкретних індивідуальних справ, а також інших юридично значимих дій уповноваженими на те органами і посадовими особами публічної влади.

Правозастосовний процес у сфері певних суспільних відносин розглядається як адміністративний процес. Він становить, поряд з цивільних і кримінальних процесами, самостійну частину юридичної правозастосовчого процесу (рис. 1.1).

Види юридичного процесу

Рис. 1.1. Види юридичного процесу

Адміністративний процес втілює як загальні риси і принципи, властиві юридичному процесу в цілому і іншим його частинам, так і специфічні особливості, які знаходять реалізацію в адміністративно-процесуальному законодавстві.

З теоретичних позицій адміністративний процес можна розглядати в двох основних його проявах.

По-перше, адміністративний процес являє собою врегульовану нормами адміністративно-процесуального законодавства діяльність уповноважених органів публічної (державної або муніципальної) влади та їх посадових осіб, а також суддів щодо вирішення індивідуальних справ, що виникають з взаємовідносин органів публічної влади один з одним, з громадянами, комерційними та некомерційними організаціями.

По-друге, адміністративний процес - важливий правовий інститут, сукупність адміністративно-процесуальних норм, що регулюють суспільні відносини як у сфері позитивної діяльності органів публічної влади, так і у сфері діяльності органів публічної влади та судів щодо вирішення публічно-правових спорів, а також щодо застосування заходів адміністративного примусу.

На відміну від матеріальних норм адміністративно-процесуальні норми відповідають на питання, чи не що треба зробити, а як треба зробити.

Важливо відзначити, що метою адміністративно-процесуального регулювання є забезпечення належного порядку дій осіб з реалізації їх прав та обов'язків, що виникли з матеріальних адміністративних та інших публічних відносин. Права та обов'язки сторін та інших учасників адміністративного процесу регулюються адміністративно-процесуальними нормами, закріпленими у відповідних законодавчих та інших нормативних правових актах Російської Федерації і її суб'єктів.

Адміністративний процес в порівнянні з цивільних і кримінальних процесами має більш складну структуру, оскільки він покликаний "обслуговувати" різноманітні види адміністративних правовідносин, а також правовідносини, пов'язані із застосуванням норм ряду інших галузей права - екологічного, бюджетного, податкового, фінансового, земельного та ін.

Адміністративний процес органічно пов'язаний з управлінською діяльністю органів публічної влади, особливо тієї її частини, яка іменується публічною адміністрацією.

У зв'язку з цим можна виділити наступні групи матеріальних адміністративно-правових відносин, реалізація яких обумовлює виникнення адміністративно-процесуальних відносин:

  • • адміністративно-правові відносини, пов'язані з реалізацією фізичними особами (громадянами України, іноземними громадянами, особами без громадянства) та організаціями, що не володіють публічно-владними повноваженнями, їх прав, законних інтересів і обов'язків у сфері державного управління;
  • • адміністративно-правові відносини, що виникають в процесі правозастосовчої діяльності органів державного управління, а також виконавчих органів місцевого самоврядування у зв'язку з реалізацією наданих їм законами та іншими нормативними правовими актами повноважень;
  • • адміністративно-правові відносини, що виникають у зв'язку з конфліктами громадян і організацій з органами публічної влади, пов'язані з оскарженням в адміністративному порядку і оскарженням у судовому порядку рішень і дій зазначених вище органів;
  • • адміністративно-правові відносини, що виникають при застосуванні органами публічної влади заходів примусового характеру з метою забезпечення законності та припинення правопорушень з боку фізичних та юридичних осіб.

Таким чином, адміністративно-процесуальні відносини виникають як в результаті правомірної поведінки (правомірних дій) суб'єктів матеріально-правових відносин, так і в результаті неправомірних дій цих суб'єктів.

Необхідність процесуального регулювання виникає при взаємодії органів державного управління, коли вони спільно вирішують питання, що зачіпають їх компетенцію, зокрема, при підготовці проектів законів, інших нормативних правових актів, освіті міжвідомчих комісій. У цих цілях в законі або в постанові вищого органу виконавчої влади формулюються адміністративно-процесуальні норми, що визначають порядок такої взаємодії.

Адміністративно-процесуальні норми необхідні і в тих випадках, коли орган публічної влади повинен надавати публічну послугу громадянину або дозволяє адміністративно-правовий спір.

Нерідко у федеральних законах містяться адміністративно-процесуальні норми, що визначають порядок діяльності органів виконавчої влади щодо здійснення контролю або нагляду за виконанням вимог закону та застосуванню попереджувальних або пресекательних заходів впливу з метою забезпечення законності і правопорядку.

Наведемо конкретні приклади.

Громадянин звертається до податкового органу із заявою про державну реєстрацію його як індивідуального підприємця.

Дотримуючись правил Федерального закону від 08.08.2001 № 129-ФЗ "Про державну реєстрацію юридичних осіб і індивідуальних підприємців" та спрямовані на реалізацію закону нормативні правові акти Уряду РФ, податковий орган у встановлений термін і в належній формі виробляє відповідну реєстраційну дію. - У наявності позитивна діяльність державного органу, виконуючого встановлену законом обов'язок.

У разі відмови призвести таку реєстрацію громадянин вправі оскаржити відмову в судовому порядку (оскаржити дію податкового органу). Тут інша ситуація - виник конфлікт громадянина з органом публічної адміністрації.

Інший приклад. Водій автотранспортного засобу порушив Правила дорожнього руху, за що був оштрафований інспектором ГИБДД. У результаті неправомірних дій громадянина виникли адміністративно-процесуальні правовідносини, пов'язані із застосуванням заходів адміністративної відповідальності. Разом з тим громадянин, який вважає, що його незаконно притягли до відповідальності, вправі звернутися зі скаргою до районного суду. Дії посадовця і судді при розгляді справи, а також право громадянина звернутися до суду зі скаргою на постанову по справі про адміністративне правопорушення регулюються адміністративно-процесуальними нормами КоАП РФ.

Ще один приклад. Громадянин звернувся до прокурора із заявою з приводу того, що його скарга на порушення закону посадовою особою муніципального органу не дозволена у встановлений термін і відповіді від керівника або уповноваженої ним особи він не отримав.

Прокурор, керуючись ст. 5.59 і 28.4 КоАП РФ, вправі порушити справу про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке встановлена ст. 5.59 КоАП РФ (порушення порядку розгляду звернень громадян), і направити свою постанову до суду з метою залучення відповідної особи до відповідальності та накладення на нього адміністративного штрафу в розмірі від 5000 до 10 000 руб.

З наведених прикладів очевидно, що істотні відмінності у змісті матеріальних правових норм обумовлюють особливий зміст норм адміністративно-процесуальних і, отже, видів адміністративного процесу.

Виходячи з особливостей реально існуючих адміністративно-процесуальних відносин, можна виділити три основні види адміністративного процесу:

  • • адміністративні процедури;
  • • адміністративно-юрисдикційний процес;
  • • адміністративне судочинство.

Кожен вид адміністративного процесу грунтується на загальних принципах правозастосовчого юридичного процесу і в той же час має свої особливості, пов'язані з утриманням матеріальних правовідносин, зі статусом органів публічної влади, уповноважених законом дозволяти відповідні адміністративні справи або справи про адміністративні правопорушення.

Так, при реалізації адміністративних процедур зміст процесуальних правовідносин безпосередньо пов'язане з управлінською діяльністю державних органів та органів місцевого самоврядування. Ці правовідносини виникають в ході повсякденного дозволу конкретних індивідуальних справ відповідним державним чи муніципальним органом і не пов'язані з виникненням якого-небудь конфлікту.

При цьому треба враховувати, що далеко не всі управлінські дії вимагають спеціального процесуального оформлення. Внутрішньоорганізаційна діяльність органу публічної влади заснована на самостійності органу у виборі законних форм, шляхів і засобів реалізації своєї компетенції, тому вона часто не потребує докладному правовому регулюванні. Так, питання техніко-організаційного характеру можуть і не бути врегульовані процесуальними нормами.

Процесуального оформлення вимагають відносини, що виникають у зв'язку з конкретними індивідуальними справами і впливають на правовий статус громадян і організацій. Це насамперед відносини органу публічної влади з не підпорядкованими йому фізичними та юридичними особами, що не володіють владними повноваженнями, але в силу закону мають право звертатися до відповідних органів за наданням публічних послуг, наданням інформації, за реалізацією прав і свобод, гарантованих Конституцією РФ, іншими законами та нормативними правовими актами.

У адміністративно-юрисдикційної процесі в якості предмета адміністративно-процесуальних відносин виступає конфлікт між органом публічної адміністрації та громадянином або організацією.

Адміністративно-юрисдикційний процес охоплює норми і відповідні процесуальні відносини, пов'язані, по-перше, з роздільною здатністю в адміністративному порядку конфліктів між органами публічної влади і не підпорядкованими їм суб'єктами (громадянами та організаціями), а по-друге, - із застосуванням адміністративного примусу. Із застосуванням адміністративного примусу пов'язані суспільні відносини, що виникають у сфері адміністративних правопорушень, а також у сфері застосування адміністративно-запобіжних та адміністративно-пресекательних заходів.

Норми адміністративного судочинства регулюють особливу частину адміністративно-процесуальних відносин, що виникають у зв'язку з дозволом судами загальної юрисдикції та арбітражними судами справ про оскарження нормативних та ненормативних правових актів, рішень, дій чи бездіяльності публічної адміністрації, які зачіпають права і свободи громадян, законні інтереси організацій (юридичних осіб).

Адміністративне судочинство по суті є процесуальною складової інституту адміністративної юстиції (докладніше див. Гл. 4 цього підручника). У цій сфері адміністративно-процесуальні відносини вимагають особливо ретельного регулювання, а в якості гаранта прав і свобод людини і громадянина виступає суд.

У кожному виді адміністративного процесу з погляду його внутрішнього змісту виділяються конкретні структурні ланки - виробництва. Виробництва об'єднують за родовими ознаками групи адміністративно-процесуальних норм.

Підставою виділення виробництва може виступати предмет регулювання, наприклад, дисциплінарне провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення, ліцензійне виробництво, виробництво з розгляду звернень громадян в органи публічної влади, провадження в адміністративній нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі тощо

Предметом виробництва може бути також рід діяльності органу публічної влади, наприклад, порядок надання конкретного виду державних послуг, порядок роботи над проектами законодавчих та інших нормативних правових актів.

Крім того, виробництва можуть відрізнятися в залежності від категорій справ, розглянутих органом публічної влади. Так, в адміністративному судочинстві виділяють, зокрема, провадження у справах про визнання нечинними нормативних правових актів повністю або в частині; провадження у справах про оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових осіб, державних і муніципальних службовців (гл. 24 і 25 ЦПК РФ).

Для кожного виду адміністративного процесу властиві свої адміністративні провадження.

У сфері адміністративних процедур можна виділити провадження розгляду звернень громадян та юридичних осіб; дозвільні виробництва; реєстраційні виробництва; контрольно-наглядове провадження; виробництво про проходження державної служби (порядок укладення службових контрактів, проведення атестації, порядок заохочення службовців та ін.) та ін.

У адміністративно-юрисдикційної сфері процесуальні відносини знаходять свою реалізацію у виробництві з розгляду в адміністративному порядку скарг фізичних та юридичних осіб на дії органів публічної влади, їх посадових осіб; в дисциплінарному провадженні; у провадженні у справах про адміністративні правопорушення та щодо застосування заходів забезпечення даного виробництва.

У сфері адміністративного судочинства можна виділити судочинство у справах про оскарження нормативних правових актів; у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб та ін.

Узагальнено інформація про взаємозв'язок видів адміністративного процесу та адміністративних проваджень представлена на рис. 1.2.

Види адміністративного процесу та адміністративні виробництва

Рис. 1.2. Види адміністративного процесу та адміністративні виробництва

Адміністративно-процесуальні норми в зазначених виробництвах мають загальні для всіх норм адміністративного процесу риси і базуються на загальних принципах цього процесу. Разом з тим зазначені норми відображають специфіку конкретного виробництва, що зумовлює зміст адміністративно-процесуальних відносин.

В рамках кожного з адміністративно-процесуальних проваджень можна виділити певні стадії, стосовно до яких групуються відповідні адміністративно-процесуальні норми:

  • • збудження індивідуальної справи;
  • • розгляд справи і прийняття рішення;
  • • оскарження або опротестування прийнятого уповноваженим органом рішення у справі.

Кожна стадія адміністративного процесу повинна бути забезпечена процесуальними нормами, що відповідають принципам адміністративного процесу.

На кожній із стадій учасники процесуальних відносин здійснюють певні юридичні дії, спрямовані на досягнення конкретного юридичного результату і оформляються відповідними юридичними документами.

Так, прийняття Урядом РФ правового акта управління оформляється постановою або розпорядженням.

Для порушення справи про адміністративне правопорушення, як правило, потрібно складання протоколу про адміністративне правопорушення.

Суд апеляційної інстанції, розглянувши апеляційну скаргу на рішення суду про оскарження рішення органу державної влади, вправі винести ухвалу про скасування рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення.

Стадії послідовно змінюють один одного (рис. 1.3).

Стадії адміністративно-процесуального провадження

Рис. 1.3. Стадії адміністративно-процесуального провадження

Таким чином, адміністративний процес і складові його види можна розглядати у двох основних аспектах:

  • • як правозастосовчу діяльність уповноважених органів публічної влади, врегульовану адміністративно-процесуальними нормами у сфері адміністративних та деяких інших публічних матеріальних правовідносин;
  • • як сукупність адміністративно-процесуальних норм, що регламентують суспільні відносини, пов'язані з визначенням завдань та принципів адміністративного процесу, його видів, з регулюванням конкретних виробництв в рамках кожного з видів цього процесу з метою реалізації матеріальних норм адміністративного права і норм інших галузей публічного права, а також з метою забезпечення законності в діяльності органів публічної влади.
 
<<   ЗМІСТ   >>