Повна версія

Головна arrow Етика та Естетика arrow Етика державної і муніципальної служби

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Формування моральних основ державної служби Великобританії, Німеччини, Нідерландів, Канади та Австралії

Велике значення впровадженню моральних основ у діяльність державних органів надається в Великобританії.

В рамках антикорупційної стратегії у Великобританії реалізується програма утвердження принципів чесності та непідкупності у всіх сферах життя суспільства, в тому числі на державній службі. У жовтні 1994 р був створений незалежний консультативний Комітет зі стандартів (поведінки) в суспільному (державної) життя під головуванням лорда Нолана. До складу Комітету увійшли 10 авторитетних громадських діячів, у тому числі два члени парламенту. Завданнями Комітету входили "вивчення та оцінка норм поведінки всіх керівників громадських установ, включаючи всі дії, що відносяться до їх фінансової та комерційної діяльності", вироблення рекомендацій щодо поліпшення моральних критеріїв учасників "суспільного життя". До їх числа були віднесені всі міністри, державні службовці, члени національного та Європейського парламентів, вищі чиновники всіх неурядових громадських установ, представники місцевої влади. При цьому Комітетові рекомендувалося не розглядати окремі випадки порушення стандартів поведінки, а зосередитися на формуванні загальних принципів гідної участі у суспільному житті.

У результаті своєї роботи в 1995 р Комітет сформулював сім принципів державної роботи чиновників, що представляють собою своєрідний кодекс поведінки:

  • • нестяжательство - служіння тільки суспільним інтересам, відмова від будь-яких дій для досягнення матеріальних і фінансових вигод для себе, своєї родини і друзів;
  • • непідкупність - недопущення будь-якої фінансової або іншої залежності від зовнішніх осіб чи організацій, які можуть вплинути на виконання офіційного боргу;
  • • об'єктивність - неупереджене рішення всіх питань;
  • • підзвітність - відповідальність за прийняті дії перед суспільством і надання повної інформації у разі публічної перевірки;
  • • відкритість - максимальне інформування суспільства про всі рішення і діях, їх обгрунтованості (при цьому скорочення інформації допустимо при необхідності дотримання вищих суспільних інтересів);
  • • чесність - обов'язкове повідомлення про свої приватних інтересах, пов'язаних з громадськими обов'язками, вжиття всіх заходів для вирішення можливих конфліктів на користь суспільних інтересів;
  • • лідерство - дотримання принципів лідерства та особистого прикладу у виконанні стандартів суспільного життя.

Хоча самі по собі порушення даних стандартів не тягли за собою судових наслідків і розглядалися тільки як порушення "кодексу честі", вони зіграли роль стримуючого фактора в боротьбі з корупцією.

Поведінка рядових службовців британського державного апарату регулюється Кодексом державної цивільної служби. Діяльність вищих посадових осіб держави регулюється Кодексом міністра. У 1990-і рр. він прийшов на зміну "Питанням процедури для міністрів", представляючи собою щось на кшталт "зводу правил" в різних службових ситуаціях. Вперше Кодекс був виданий для загального відома в 1992 р Лейбористський видання Кодексу, випущене в 1997 р, містить, крім ряду доповнень, ще одне істотне нововведення - приватне короткий передмову колишнього в ті часи прем'єр-міністром Т. Блера. "Приймаючи цей Кодекс, я хотів би підтвердити свою тверду рішучість у встановленні нормальних відносин між британським народом і його урядом. Всі ми прийшли для того, щоб служити чесно і в інтересах тих, хто довірив нам наші пости. Я очікую від всіх міністрів, що вони працюватимуть відповідно до букви і духом цього Кодексу ... виконувати свої офіційні обов'язки відповідно з найвищими стандартами благопристойності. Я вирішив опублікувати цей документ тому, що відкритість - життєво важливий елемент хорошого, відповідь ственного уряду. Я думаю, що ми повинні мати абсолютно ясне розуміння того, як міністри повинні звітувати перед Парламентом та громадянами і контролюватися ними ... Я із задоволенням рекомендую даний Кодекс усім своїм колегам-міністрам ".

Кодекс містить десять розділів, в яких правові норми переплітаються з нормами етичними. Це підкреслює думку про наявність у державному управлінні етичних принципів, проведених в життя через юридичні документи. У 1994 р був утворений Комітет зі стандартів публічного життя. Цей Комітет підготував доповідь, в якій були проголошені наступні цілі: відродження довіри суспільства до осіб, які займають державні посади; відновлення ясності орієнтирів у тих питаннях, де шкала моральних цінностей виявилася розмитою. Доповідь містять формулювання і опис таких моральних принципів державної служби, як безкорисливість, принциповість, неупередженість, підзвітність, відкритість, чесність, лідерство. Чіткість їх визначення дозволила більш предметно здійснювати контроль за їх дотриманням з боку державних службовців.

За етичним правилам, прийнятим у Великобританії, всі подарунки, пропоновані службовцю у зв'язку з виконанням офіційних обов'язків, повинні їм відхилятися. Виняток робиться для різдвяних подарунків, якщо вони "представляють собою календарі, записні книжки, предмети канцелярського ужитку скромною вартості і мають на собі назву або знак компанії, що робить можливим розглядати їх в якості рекламних матеріалів". Державний службовець може залишити з дозволу керівника відомства подарунок від іноземного представника, щоб не здатися неввічливим.

Цікавий досвід формування моральних основ державної служби накопичений в Німеччині.

Однією з ознак органу управління за законодавством ФРН є наявність чиновництва, яке служить складовою частиною державного механізму.

Чиновництво наділяється широкими адміністративними повноваженнями, державними або публічно-правовими функціями і тому несе підвищену моральну відповідальність за свої дії.

При вступі на державну службу претендент зобов'язаний присягнути державі і суспільству; той, хто відмовляється це зробити, підлягає звільненню.

Присяга містить наступний текст: "Присягаю додержуватися Основний закон Федеративної Республіки Німеччини і всі закони, які у Федеративній Республіці, і сумлінно виконувати свої службові обов'язки, як мені допоможе Бог".

Важливе значення для організації та функціонування державної служби Німеччини має ст. 33 Основного закону ФРН, в якій йдеться про існування на державній службі осіб, пов'язаних "узами публичноправового відносин служби і вірності". Їм на відміну від звичайних службовців доручається "здійснення владних повноважень".

Частина 2 ст. 33 Конституції ФРН встановлює рівний доступ громадян до всіх державних органів. Вона передбачає, що "кожен німець має рівний доступ до всякої державної посади у відповідності зі своїми схильностями, здібностями і професійною кваліфікацією". Таким чином, претендент хоча і не має суб'єктивного права на призначення на посаду в системі державної служби, проте має право на справедливу і компетентну оцінку його здібностей для зайняття відповідної вакантної посади.

У ч. 3 ст. 33 Основного закону ФРН встановлено принцип рівності на державній службі. Ніхто не може бути обмежений в своїх звичаїв через релігійне віросповідання чи світогляду.

Згідно з Федеральним законом про чиновників "чиновник служить не окремої партії, а всьому народові". Він зобов'язаний виконувати свої обов'язки "справедливо і неупереджено", керуючись інтересами суспільного благополуччя. У всіх своїх діях він повинен проявляти прихильність основам вільного демократичного ладу, виступати на його захист, "дотримувати помірність у політичній діяльності". Відносно чиновника в ФРН не встановлюються вимоги про "деполітизації" або "департизації". На практиці більша частина державних службовців ФРН дотримується певних політичних поглядів, а близько 40% чиновників є членами політичних партій. Більше того, політичні партії прагнуть ввести в державний апарат можливо більшу кількість своїх прихильників. При зміні уряду зазвичай змінюється до 20% керівного персоналу міністерств і відомств. Чиновники, обрані в бундестаг, зобов'язані піти у довгострокову відпустку з правом повернення на колишню або рівну посаду після закінчення строку депутатських повноважень.

Німецькому держслужбовцю для всякої іншої роботи, крім служби, потрібен попередній дозвіл вищої службової інстанції. Дозволи не потрібні лише для діяльності, пов'язаної з навчанням і дослідженнями в наукових інститутах і установах. Державні службовці не мають права займатися будь-якою підприємницькою діяльністю особисто або через довірених осіб, у тому числі брати участь у діяльності правління, наглядової ради або в іншому органі товариства, товариства або підприємства будь-якої іншої правової форми.

Докладні розпорядження про порядок сумісництва держслужбовців видає федеральний уряд шляхом прийняття постанов, що мають законодавчу силу. У них визначається, яка діяльність розглядається як держслужба або прирівнюється до неї; чи вправі держслужбовець отримувати винагороду за побічну діяльність; які категорії держслужбовців зобов'язані отримувати дозволи і т.д. Визначено граничний розмір винагороди у календарному році для різних категорій службовців та порядок його обчислення.

Якщо по припиненні службових правовідносин держслужбовець займається роботою, яка пов'язана з його службовою діяльністю (в останні п'ять років перед закінченням служби), він повинен заявити про це за місцем останньої служби. Його трудова діяльність підлягає забороні, якщо є побоювання, що вона завдає шкоди службовим інтересам. Заборона виноситься останньої вищої службової інстанцією держслужбовця і втрачає чинність після закінчення п'яти років з моменту закінчення службових правовідносин.

Виділяючи чиновників як категорію людей, наділену особливими обов'язками і правами, законодавство ФРН передбачає кримінальну відповідальність за злочини, які можуть бути ними зроблені при виконанні посадових функцій. Чиновники несуть підвищену відповідальність за шпигунство, розголошення службової таємниці, хабарництво, злочинне використання службового становища і підлягають дисциплінарної відповідальності за проступки, вчинені на службі і поза нею.

Підвищені вимоги та обмеження, пов'язані з державною службою, компенсуються в Німеччині відповідним державним платнею та іншими виплатами, гарантіями, що забезпечують стабільність робочого місця і просування по службі, а також гідний рівень життя.

Суттєвою особливістю сучасної державної служби Нідерландів є функціонування Бюро забезпечення етики та доброчесності у сфері державного управління - BIOS (далі - Бюро), яке було засновано в якості структурного підрозділу Міністерства внутрішніх справ Королівства Нідерландів в 2006 р для надання допомоги державним органам у зміцненні своїх стратегій доброчесності.

Причиною утворення Бюро спочатку стали припущення про проникнення в сферу державного управління різних "тіньових" структур корупційного характеру, що, однак, в подальшому не знайшло прямого підтвердження. Проте в результаті майже десятирічної підготовчої роботи Бюро було утворено з метою запобігання можливих фактів корупції.

На Бюро покладені наступні функції:

  • 1) стимулювання самої доброчесності та стратегій доброчесності;
  • 2) розробка стратегій доброчесності та інструментів їх впровадження;
  • 3) збір інформації у сфері доброчесності (узагальнення досвіду на національному та міжнародному рівнях; проведення наукових досліджень і публікація результатів);
  • 4) поширення і обмін знаннями у сфері доброчесності, що передбачає організацію конференцій і семінарів, використання інтернет-ресурсів, організацію консультативних зустрічей представників різних організацій та ключових осіб;
  • 5) розробку нових підходів у сфері доброчесності.

Метою Бюро є створення такої ситуації, при якій всі органи державного управління здійснювали б всеосяжну стратегію доброчесності, що складається з різних, але збалансованих елементів.

Органи державного управління самі відповідають за проведену ними стратегію добропорядності, в розробці якої бере участь Бюро. Працівники Бюро надають допомогу керівникам державних органів у підготовці та проведенні спільних конференцій, лекцій, семінарів, тренінгів, розробці інструментів реалізації виробленої стратегії доброчесності.

Починаючи з 2006 р Бюро розробило кілька інструментів реалізації стратегії, серед яких слід виділити такі, як:

  • • "кубик доброчесності" - набір проблемних ситуацій етичного характеру, що зустрічаються на державній службі, які чиновники повинні дозволити на користь доброчесності. Записуються на CD і розсилаються в державні органи для навчання персоналу;
  • • SAINT - інструмент самооцінки доброчесності службовців, який може бути використаний державними та муніципальними органами влади для визначення головних ризиків і слабких місць. Інструмент був розроблений співробітниками Бюро спільно з муніципалітетом міста Амстердама та Національної Рахункової Палатою;
  • • рамкові положення для проведення адміністративного розслідування (гаданих) порушень доброчесності.

Останнім часом в рамках державної і муніципальної служби Нідерландів активно впроваджується такий інструмент реалізації стратегії доброчесності, як SAINT.

На думку співробітників Бюро, головні характеристики SAINT полягають у наступному:

  • - Він є інструментом, розробленим для державного сектора;
  • - Є ефективним і швидким засобом, "семінаром одного дня";
  • - В його рамках проводиться самодіагностика замість аудиту;
  • - SAINT використовує підхід до доброчесності "знизу вгору" (тобто з використанням знань і досвіду співробітників, починаючи з рядових і закінчуючи керівництвом);
  • - Застосуємо як до організацій в цілому, так і до їх підрозділам;
  • - Дає ясну картину вразливих процесів, ризиків і можливих поліпшень в системах забезпечення доброчесності. Інструмент також надає допомогу керівникам організацій у складанні "робочої програми" щодо забезпечення доброчесності;
  • - Може служити відправною точкою для проведення іншого (більш фундаментального) аналізу моральної складової державної і муніципальної служби Нідерландів.

Представляє інтерес організація проведення семінарів співробітниками Бюро з державними службовцями з реалізації стратегії доброчесності в рамках інструменту SAINT.

Набір учасників семінару виробляє напрямна організація в тісній співпраці з Бюро і ведучим семінару. Максимальна кількість учасників семінару самооцінки має становити не більше 14 чоловік. Вважається, що подібне кількість є достатньою для представлення інтересів організації. Учасників семінару відбирають залежно від їх знань організації, її найбільш значущих проблем.

Процес проведення семінарів діляться на дві частини. У першій половині дня учасники семінару виділяють найбільш вразливі з моральної точки зору робочі ситуації за допомогою запропонованого списку і описують їх. У другій половині дня проводиться оцінка існуючої системи забезпечення доброчесності організації з точки зору як ефективності, так і адекватності.

Системи забезпечення доброчесності охоплюють заходи захисту від ризиків недобропорядності, а також заходи з впровадження, зміцненню та організації стратегії доброчесності (системні заходи). Особлива увага приділяється таким аспектам внутрішньої культури, як усвідомлення доброчесності та роль керівництва.

У підсумковій частині семінару відбувається визначення найбільш оптимальних заходів захисту (результат другої половини дня) для самих проблемних етичних робочих ситуацій (результат першої половини дня). Для організацій, що беруть участь у подібних семінарах, його підсумки можуть послужити основою для складання робочої програми по забезпеченню доброчесності.

Вважаємо, що факт утворення та діяльності такого Бюро заслуговує уваги і вивчення, оскільки його робота впливає на запобігання конфлікту інтересів на державній службі та формування необхідних цінностей морального властивості в галузі державного та муніципального управління, настільки очікуваних громадянським суспільством.

У Канаді в 1985 р був прийнятий Ціннісний етичний кодекс державної служби, що містить правила поведінки, якими зобов'язані керуватися всі державні службовці у разі виникнення конфлікту між їх службовими обов'язками і особистими інтересами. Правила спрямовані на профілактику корупційних злочинів, встановлення чітких норм поведінки всіх державних службовців в частині конфлікту інтересів на держслужбі і після її залишення, "мінімізацію можливості їх виникнення та дозволу у разі виникнення в інтересах суспільства".

Особливий інтерес представляє такий розділ Кодексу, як "Цінності державної служби". Відповідно до нього державні службовці Канади у своїй роботі і професійній поведінці повинні керуватися системою цінностей державної служби: демократичними, професійними, етичними і загальнолюдськими цінностями.

Дані групи цінностей не мають чіткого розмежування, але взаємно доповнюють один одного. Вони являють собою ту основу, на якій стоїться вся система цінностей державної служби.

Демократичні цінності покликані сприяти міністрам служити суспільним інтересам відповідно до закону.

Державні службовці повинні:

  • - Давати чесні та неупереджені рекомендації, відкривати доступ до будь-якої інформації, необхідної міністрам для прийняття рішень;
  • - Втілювати в життя рішення, прийняті міністрами відповідно до закону;
  • - Забезпечувати як індивідуальну, так і колективну відповідальність міністрів і надавати Парламенту і громадянам Канади інформацію про результати їх роботи.

Професійні цінності допомагають держслужбовцям діяти компетентно, на високому рівні, ефективно, об'єктивно та неупереджено.

Державні службовці повинні працювати, дотримуючись законів Канади і зберігаючи політичну нейтральність, прагнути до забезпечення належного, ефективного та цільового використання державних коштів.

У державній службі засоби досягнення цілей не менш важливі, ніж самі цілі.

Державні службовці повинні постійно підтверджувати свої зобов'язання служити канадцям, покращуючи якість своєї діяльності, відповідаючи на зміну суспільних потреб, впроваджуючи інновації, покращуючи ефективність і дієвість урядових програм і послуг. Вони зобов'язані також гарантувати прозорість влади, дотримуючись при цьому встановлених законом норм конфіденційності.

Етичні цінності наказують завжди поступати так, щоб постійно підтримувати довіру суспільства до влади.

Державні службовці повинні виконувати свої службові обов'язки і вирішувати свої приватні справи таким чином, щоб суспільну довіру до чесності, об'єктивності та неупередженості влади зберігалося і збільшувалося.

Діяльність державних службовців повинна бути доступна найретельнішому громадському контролю, що не може бути забезпечено шляхом простого слідування законам.

Державні службовці, приймаючи рішення в ході виконання своїх посадових обов'язків, зобов'язані виходити з інтересів суспільства.

У разі виникнення у державного службовця конфлікту між приватними інтересами та посадовими обов'язками конфлікт має бути вирішений на користь суспільних інтересів.

Загальнолюдські цінності полягають у тому, щоб виявляти повагу, бути справедливим і доброзичливим у спілкуванні як з громадянами, так і з колегами по державній службі.

Повага людської гідності і цінностей інших людей повинні пронизувати всю службову діяльність державних службовців.

Загальнолюдські цінності покликані стати наріжним каменем всіх цінностей державної служби. Ті люди, з якими надходять справедливо і коректно, так само будуть себе вести з іншими людьми.

Цінності державної служби повинні відігравати ключову роль у відборі, оцінці та просуванні по службі.

Крім цього, канадським державним службовцям не рекомендується мати приватні інтереси, за винятком дозволених кодексом, які можуть прямо і суттєво стосуватися відомства, в якому вони працюють, за умови, що вони особисто беруть участь у здійсненні відповідних дій. При вступі на держслужбу службовці зобов'язані так реорганізувати свої приватні справи, щоб виключити можливість виникнення конфлікту інтересів. Якщо він все-таки виник, його слід дозволити в інтересах суспільства.

Державні службовці не мають права приймати різні подарунки, підношення, вартість яких може бути виражена в грошовій сумі. Їм не дозволяється відхилятися від своїх обов'язків для надання допомоги приватним підприємствам або особам у їхніх справах з урядом, якщо в результаті цього підприємство або особа отримають з боку останнього краще ставлення до себе в порівнянні з іншими.

Чиновники не вправі свідомо витягувати матеріальну вигоду з інформації, яка ще не оприлюднена і стала їм відома внаслідок виконання своїх службових обов'язків. Ні прямо, ні побічно державні службовці не повинні допускати використання державної власності для будь-яких інших цілей, крім тих, для яких вона офіційно призначена. Після залишення державної служби службовці не повинні намагатися витягти будь-які переваги з факту попереднього їх перебування на посаді.

Кодекс містить конкретні вимоги, що пред'являються до повсякденної діяльності чиновника. Мета цих вимог - максимально знизити ймовірність виникнення конфлікту інтересів і дозволити їх в інтересах суспільства. Відповідно до Кодексу державний службовець протягом 60 днів після призначення на службу зобов'язаний подати уповноваженому на те посадовій особі детальний конфіденційну доповідь про своє майно і про всіх прямих і істотних зобов'язаннях, здатних суперечити його посадовим інтересам.

У плані контролю за дотриманням етичних норм в Канаді можна відзначити наступне: заснована спеціальна посаду радника прем'єр-міністра з етики; дотримання етичних норм регулюється незалежними аудиторами; доповідь Генерального аудитора країни публікується для загального відома; у відомствах ця робота покладена на заступника керівника.

Однією зі складових реформи державної служби в Австралії було прийняття в 1999 р Закону про державну службу, в якому проголошені наступні принципи роботи державних установ: "деполітизація, об'єктивність і неупередженість; справедливість, чесність, ввічливість; вміння спілкуватися, взаємодія та робота в команді; організація праці відповідно до принципів справедливості, безпеки та винагороду по праці, націленість на досягнення головного результату і ефективності ". Позитивною рисою названого Закону стало включення до пего важливого розділу - Кодексу поведінки державних службовців. Він визначив наступні вимоги до державних чиновників: дотримання законів; лояльність; конфіденційність; недопущення конфліктів інтересів; відповідальність за державну власність і турботу про репутацію державної служби.

Велика увага в Законі про державну службу Австралії та ряді інших законів і декретів було приділено виявленню порушень, запобіганню зловживанням з державними коштами та контролю за діяльністю державних установ, який здійснюють Парламент і його комітети, Генеральний прокурор, суд, а також внутрішні і зовнішні механізми і організації, у тому числі незалежні аудиторські фірми.

Діяльність з пропаганди та дотримання вимог Кодексу поведінки координує створена в 1995 р урядова Комісія з питань державної служби та захисту прав службовців. Її глава представляє регулярні звіти парламенту. З метою розвитку моральних якостей у державних службовців Австралії передбачені навчання (у тому числі проведення спеціальних семінарів); включення відповідних вимог у контракт про найм на роботу; вивішування інформаційних бюлетенів з повідомленням про порушення і вжиті заходи; гаряча лінія телефону; вимога повідомити про можливий конфлікт інтересів та ін.

Таким чином, моральні основи вищевказаних держав знайшли своє закріплення в нормативних правових актах і роблять значний вплив на формування морального обличчя чиновництва.

 
<<   ЗМІСТ   >>