Повна версія

Головна arrow Менеджмент arrow Державне і муніципальне управління

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Порівняльний аналіз зарубіжного досвіду місцевого самоврядування

У зв'язку з проведенням реформи місцевого самоврядування в Російській Федерації досить багато уваги приділяється зарубіжного досвіду організації місцевої влади, і зокрема, закордонним моделям місцевого самоврядування.

Модель місцевого самоврядування - це система горизонтальних і вертикальних взаємозв'язків між суб'єктами місцевого самоврядування. Вперше місцеве самоврядування було юридично оформлено в Римі в першому столітті до н. е. В даний час практично кожна країна має свою модель місцевого самоврядування. Основними зарубіжними моделями по праву вважають англосаксонську і континентальну моделі місцевого самоврядування.

Англосаксонська модель місцевого самоврядування - сучасна зарубіжна система місцевого самоврядування, що виникла у Великобританії і діюча в даний час у Великобританії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах. Для неї характерні такі риси: 1) децентралізація управління; 2) багаторівневість моделі місцевого самоврядування (існування двох, а іноді і трьох рівнів місцевого самоврядування); 3) високий ступінь автономії різних рівнів влади; 4) чітке визначення компетенції органів кожного рівня; 5) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування; 6) повноваження органів місцевого самоврядування визначаються на основі позитивного принципу правового регулювання (принцип inter vires, від лат. - Діяти в межах своїх повноважень). Принцип inter vires отримав своє втілення в правилі Ділона. Це правило надання повноважень місцевим органам влади, за яким муніципальні органи вправі робити лише те. що їм прямо дозволив закон (дозволено лише те, що прямо запропоновано); 7) відсутність на місцях контролюючих органів, представників центральної влади; 8) здійснення непрямого контролю за допомогою фінансових важелів і через судові органи; 9) муніципалізація багатьох служб (наприклад, передача служб з приватного сектора у відання муніципалітету) і т.п.

Континентальна модель місцевого самоврядування - це сучасна зарубіжна модель місцевого самоврядування, що виникла у Франції і діюча нині в континентальній Європі, у Франції, Африці, Латинській Америці, на Близькому Сході. Для даної моделі характерні такі основні риси: 1) високий ступінь централізованого управління; 2) багаторівневість моделі місцевого самоврядування; 3) підпорядкування нижчестоящого рівня влади вищестоящому; 4) відсутність чіткого визначення компетенції органів кожного рівня (буває, що одні й тс ж питання в одних регіонах вирішують виборні органи місцевої влади, а в інших - представники державної влади); 5) поєднання виборності і призначуваності місцевих органів влади; 6) принцип ultra veries (від лат. - Діяти з перевищенням повноважень), що втілився в правилі негативного регулювання. Це правило надання повноважень місцевим органам влади, згідно з яким муніципальним органам дозволені всі дії, прямо не заборонені законом та не належать до компетенції інших органів ( дозволено усе те, що не заборонено); 7) поєднання державного управління та місцевого самоврядування в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці; 8) здійснення прямого контролю за діяльністю місцевих органів влади за допомогою контролюючих органів; 9) муніципальна служба розглядається як різновид державної служби.

Решта зарубіжні моделі (німецька, італійська, японська і т.п.) розглядаються як змішані форми англосаксонської і континентальної моделей місцевого самоврядування, так як в них присутні ознаки і тієї, і іншої системи, а також власні особливості.

Наприклад, Німеччина є федеративною державою, тому структура державного управління складається з трьох незалежних рівнів: федеральне управління, земельне управління і комунальне управління. Кожен з рівнів влади володіє власним автономним колом завдань.

Комунальне управління у свою чергу також поділяється на три рівні: общинне, районне і надрайонні. Місцеве самоврядування означає виконання місцевими органами відповідно до закону під свою відповідальність власних і покладених на них державних завдань. Громади є головним суб'єктом комунального управління. Завдання, які стоять перед органами управління громад, поділяються на два види: 1) власні завдання. До них відносяться як обов'язкові завдання (наприклад, будівництво та експлуатація шкільних будівель, пожежна охорона, утримання доріг, санітарний нагляд), так і добровільні

(у тому числі будівництво об'єктів соціально-культурного призначення: бібліотек, музеїв, будинків престарілих, спортивних майданчиків тощо); 2) завдання, делеговані органами державної влади.

Таким чином, місцеві органи влади виконують функції і як інститути самоврядування, і як державні органи в рамках делегованих їм повноважень.

У ряді країн Латинської Америки (Аргентині, Мексиці, Колумбії, Бразилії) існує иберийская модель місцевого самоврядування. У країнах з соціалістичним ладом (Куба, КНР) збереглася радянська модель місцевого управління. У країнах, що розвиваються (Індія, Малайзія, Кенія) набуло поширення пряме державне управління на місцях. У мусульманських країнах система місцевого самоврядування заснована на релігійному підході.

Різні також і способи формування місцевих органів влади. Найбільшого поширення набули наступні організаційні форми.

  • 1. "Сильний мер - слабкий рада": обрання мера здійснюється безпосередньо населенням, що зумовлює його більш широкі повноваження по відношенню до представницькому органу місцевого самоврядування. Мер самостійно вирішує багато питань місцевого значення та має право відкладального вето на рішення ради.
  • 2. "Сильний рада - слабкий мер": обрання мера відбувається з числа депутатів представницького органу місцевого самоврядування, що визначає обмеження повноважень мера (особливо з координації діяльності органів місцевого самоврядування). У даній формі за мером в основному закріплюються представницькі та оперативно-виконавчі функції. Рада в даному випадку має великий обсяг прав у сфері управління, у господарських і фінансових питаннях і особливо у питаннях призначення на посади.
  • 3. "Рада - керуючий": населення муніципального освіти обирає представницький орган, який зі свого складу обирає голову (мера) і призначає главу виконавчо-розпорядчого органу - керуючого (менеджера). Відносини ради з керуючим визначаються договором (контрактом). Як правило, керуючому надаються досить великі повноваження у формуванні місцевої адміністрації та визначенні основних напрямів її діяльності. Ця форма найбільш поширена в країнах з англосаксонською моделлю місцевого самоврядування і, на думку багатьох дослідників, відображає прагнення до "очищення" міської політики, до усунення корупції та авторитарного правління, оскільки керуючий є політично нейтральну фігуру, професіонала у сфері муніципального управління. Разом з тим, недоліком даної форми є неможливість населення впливати на політику, що проводиться керуючим.
  • 4. Комісійна форма: комісія утворюється з виборних осіб, кожен з яких одночасно управляє будь-яким відділом місцевого виконавчого органу. У даній моделі не передбачається наявність вищої посадової особи. Недоліком цієї організаційної форми може бути лобіювання комісіонерами інтересів тільки своїх відділів, що може призвести до дестабілізації.

Поряд з наведеними системами також існують різні комбіновані організаційні форми місцевого самоврядування. Наприклад, набула широкого поширення така форма, коли керуючий (голова виконавчого органу) призначається виборним посадовою особою (мером) і напряму підпорядковується йому, а не раді. У цій формі, на відміну від форми "Рада - керуючий", жителі мають пряму можливість впливати на муніципальну політику, так як, голосуючи "за" чи "проти" мера, який призначає і знімає керуючого, вони тим самим голосують за збереження або заміну юродской адміністрації.

Специфіка зарубіжних моделей місцевого самоврядування, особливості їх організаційних форм і систем, ступінь взаємодії органів державної влади та органів місцевого управління багато в чому залежать від цілого ряду чинників: історичного розвитку, географічного положення, національних традицій, культурних цінностей, економічних можливостей, політичних інтересів і т. п.

Разом з тим, деякі дослідники також виділяють наступні загальні тенденції у розвитку зарубіжних моделей місцевого самоврядування.

I. Посилення виконавчої влади місцевого самоврядування за рахунок представницької системи (наприклад, за виконавчими органами закріплюється більший обсяг владних повноважень, представницькі органи передають частину своїх функцій виконавчим органам). Це викликає, з одного боку, зростання впливу бюрократії, а з іншого - зростання професіоналізму в муніципальному управлінні.

  • 2. Виникнення проблеми формування міцної фінансово-економічної бази місцевого самоврядування, незважаючи на те, що кожен муніципалітет має свою власність (земельну та іншу), а органи місцевої влади активно стимулюють підприємницькі структури і широко використовують у своїй роботі такі економічні важелі, як податковий прес , ліцензування, контракти з приватними фірмами і т.п.
  • 3. Зміна функцій органів місцевого самоврядування: а) з'являються нові функції, потреби у здійсненні яких раніше не було (наприклад, екологічні функції); б) частину функцій органів місцевого самоврядування передасться громадським об'єднанням і приватним компаніям (наприклад, прибирання та утилізація сміття, озеленення та благоустрій території); в) частину функцій ліквідується у зв'язку зі скороченням числа сільських і зростання міських поселень, що викликано урбанізацією і демографічними змінами; г) звужується роль місцевих органів влади у вирішенні соціальних питань.
  • 4. Виникнення "ефекту безкоштовного споживання", коли окремими послугами користуються ті, для кого вони не призначені і хто за них не платить. Наприклад, жителі приміських районів користуються практично в повному обсязі всіма благами міста.
  • 5. Видозміну території місцевого самоврядування: розукрупнення великих міст і злиття сільських поселень.
  • 6. Активне здійснення міжмуніципального співробітництва, об'єднання зусиль муніципалітетів при вирішенні спільних проблем.

Слід зазначити, що Росія завжди тяжіла до запозичення і використанню зарубіжного досвіду, особливо у сфері місцевого самоврядування. Одним з найбільш яскравих прикладів стало ухвалення Закону про місцеве самоврядування 2003 Розробники цього закону зуміли домогтися розумного поєднання позитивних аспектів вітчизняного досвіду створення та функціонування системи місцевої влади та елементів передового досвіду організації влади на місцях, запозичених за кордоном.

Так, в основу Закону про місцеве самоврядування 2003 була покладена німецька модель місцевого самоврядування, що характеризується різноманіттям форм здійснення місцевої влади у поєднанні зі значним державним регламентуванням. Крім того, була створена дворівнева модель місцевого самоврядування та чітко визначена компетенція кожного рівня, як в німецькій і англосаксонської моделях місцевого самоврядування. Також вперше в Росії законодавчо була закріплена така організаційна форма, як "Рада - керуючий", що виникла і отримала свою максимальне поширення в США.

Аналіз зарубіжного досвіду організації місцевої влади та можливостей його адаптації в сучасних російських умовах дозволить багато в чому пом'якшити труднощі проведення муніципальної реформи в Російській Федерації.

 
<<   ЗМІСТ   >>