Повна версія

Головна arrow Менеджмент arrow Державне і муніципальне управління

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Вітчизняний і зарубіжний досвід організації влади на місцях

Досвід становлення місцевого самоврядування в Росії

Серед проведених у цей час в Росії реформ і перетворень одна з значимих місць займає реформа місцевого самоврядування. Сучасна Росія за останнє сторіччя втретє прагне знайти оптимальну форму управління на місцях. Сьогодні як ніколи очевидна потреба створення нових ефективних форм і систем муніципального управління та місцевого самоврядування. Однак становлення сучасної муніципальної моделі проходить з певними труднощами, що частково викликано недостатньою вивченістю вітчизняного досвіду організації місцевої влади.

Протягом тисячолітньої історії російської держави, в силу особливостей розвитку суспільства, система управління відрізнялася надмірною централізацією державної влади, постійним пануванням виконавчих структур, відсутністю розвиненої системи самоврядування. При цьому сформовані структури місцевого самоврядування практично не відображали інтереси населення, часто будучи гальмом для загального розвитку. У той же час в історії Росії існувала достатня кількість моделей і систем самоврядування, які дали позитивний ефект соціально-економічного розвитку території.

Традиційно виділяють три вітчизняні моделі місцевого самоврядування: земську, радянську і нову (сучасну). Однак система місцевого самоврядування почала складатися на більш ранніх етапах розвитку вітчизняної історії.

Досить чітко контури місцевого самоврядування проявили себе у зв'язку з прийняттям християнства на Русі (988 р), розширилося коло суб'єктів місцевого самоврядування, поряд з виробничими і територіальними формами самоврядування з'явилося монастирське і церковне самоврядування. Місцеве самоврядування даного періоду відіграє роль інституту управління, з розвитком якого було пов'язано укрупнення адміністративних одиниць і створення великих політичних центрів. Істотні зміни в сформовану систему самоврядування внесло монголо-татарська навала, що зруйнував представницьку владу - саму основу, яка об'єднувала слов'янські громади.

Особливе місце в історії місцевого самоврядування займають реформи Івана IV: губна реформа, земські перетворення, скасування системи годування. Разом з тим, були зроблені спроби встановлення залежності місцевих органів від центральної влади, введена опричнина. В цілому ж заходи Івана Грозного не привели до формування цілісної системи місцевого самоврядування.

Не склалася завершена модель місцевого самоврядування та в епоху правління Петра I. Незважаючи на проведення заходів, що сприяють розвитку місцевого самоврядування (наприклад, за кожним містом закріплювалося право самостійно розпоряджатися міською землею, управління громадами передано самим громадам), приймалися і заходи, що обмежують компетенцію місцевих органів (встановлення опіки наказовий адміністрації над громадами). Метою реформ Петра I було створення цілісної держави з досить ефективною системою управління, що відповідає вимогам політичної еліти того часу, що багато в чому пояснює "зигзаги" відносно до інститутів місцевого самоврядування.

Великої віхою в розвитку вітчизняного самоврядування справедливо вважається період царювання Катерини II. Саме в цей час були сконструйовані основи самоврядування, які отримали своє закріплення в таких актах, як Установи про губернії (1775), Жалувана грамота дворянству (1785), Грамота на права і вигоди містам (1785), які реформували місцеві установи на засадах самоврядування за становим принципом. Сформована система місцевої влади функціонувала до створення земської моделі місцевого самоврядування.

Земська модель існувала в Росії понад півстоліття, з 1864 по 1918 р Масштаб земських установ був великий: на початку XX ст. земства існували в 34 губерніях європейської частини Росії, а в переддень Лютневої революції - вже в 43 губерніях. У розвитку земської моделі місцевого самоврядування можливо виділити кілька періодів.

  • 1. Становлення земської моделі місцевого самоврядування почалося у зв'язку з реформами Олександра II. До них існували тільки зачатки самоврядування. Земська (1864) і міська (1870) реформи призвели до децентралізації управління та розвитку місцевого самоврядування.
  • 2. Другий період пов'язаний з посиленням центральної влади. Введене в 1890 р "Нове положення" істотно посилило контроль адміністрації за діяльністю земств, обмежило повноваження останніх, змінило порядок виборів, в результаті чого Герасимчука виборних людей від населення. У 1900 р були прийняті "Зразкові правила граничного земського обкладання", які завдали удару по фінансовій основі земств: їм заборонили збільшувати кошторис більше, ніж на 3% в порівнянні з попереднім роком.
  • 3. Для наступного періоду була характерна консолідація земського руху у відповідь на дії центральної влади. Каталізатором цього процесу послужили великі поразки в Російсько-японській війні, наростання політичної кризи і революційної ситуації. У 1904-1906 рр. проходили постійні з'їзди земського і міського самоврядування, на яких висувалися вимоги скликання народного представництва з законодавчими функціями, надання громадянських свобод, рівноправності станів і розширення повноважень місцевого самоврядування.

У маніфесті від 17 жовтня 1905 Микола II прийняв вимоги земств про скликання представницького зібрання. Указом від 15 березня 1917 князь Львов призначив представників губернських і повітових управ комісарами Тимчасового уряду, його повноважними представниками на місцях. Вперше за свою історію земства офіційним шляхом отримали політичну владу. Цей період вважається часом найвищого розквіту земської моделі. Система місцевого самоврядування являла собою розгалужений і досить ефективний апарат управління місцевим господарством.

4. Останній період в історії земств пов'язаний з їх ліквідацією. До осені 1917 р зріс вплив паралельних органів місцевої влади - Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів. Виниклу кризу влади (двовладдя: Поради та Тимчасовий уряд, комісарами якого були в основному земські діячі) закінчився перемогою Рад. Процес ліквідації губернських, повітових і волосних зборів і управ практично розпочався, як тільки перемогло збройне повстання у Петрограді, а після 111 Всеросійського з'їзду Рад він розвернувся в масовому масштабі і в цілому закінчився влітку 1918 р

Земської моделі місцевого самоврядування були притаманні такі риси: 1) функціонування земських установ поза системою державних органів; 2) існування земської системи тільки на двох адміністративних рівнях - повітовому і губернському; 3) наявність у земських органів значних повноважень; 4) наявність у земств міцної фінансово-економічної бази; 5) чітка правова регламентація земської системи і т.д.

Земське і міське управління відповідало всім існуючим у той час канонам самоврядування, а господарська самостійність земських установ не знала аналогів у всьому світі. Земства були унікальним явищем не тільки в житті Росії, але і в світовій практиці місцевого самоврядування.

Радянська модель місцевого самоврядування, що змінила земську модель, проіснувала в Росії з 1917 по 1993 р Її еволюція також пройшла кілька періодів.

  • 1. Перший період був пов'язаний зі створенням нової системи органів місцевого самоврядування. Більшовики, взявши владу в 1917 р, почали будувати нову державу, спираючись на марксистсько-ленінську тезу про необхідність первісного зламу старої державної машини. Після ліквідації земства постала гостра потреба створення нової структури управління місцевим господарством: вся країна покрилася мережею Рад, створюваних у всіх, навіть самих малих територіальних одиницях. Делегати низових Рад створювали волосні органи влади, делегати волосних - повітові органи, делегати повітових - губернські, і так аж до Всеросійського з'їзду Рад. На даному етапі Поради, по суті, були місцевими органами політичної і економічної влади центру.
  • 2. Наступний період увійшов в історію як період непу. Нова економічна політика дозволяла допущення елементів приватної власності, що призвело до ускладнення форм господарської діяльності і, у свою чергу, викликало зміни в місцевих органах влади. Декрет Всеросійського центрального виконавчого комітету (ВЦВК) "Про заміну розкладки натуральним податком" (1921) і "Наказ від СТО (Ради праці і оборони) місцевим радянським установам" відзначали особливу важливість максимального розвитку творчої самодіяльності та ініціативи місцевих державних органів, урахування досвіду і широкого поширення кращих прикладів роботи Рад. Потужний поштовх розвитку міського самоврядування дало прийняте в 1925 р Положення "Про міські Радах", яке визначало Поради як "вищий орган влади на території міста в межах своєї компетенції" і надавало їм відносну самостійність.
  • 3. Для наступного періоду була характерна практично повна ліквідація реальної системи місцевого самоврядування та її заміна системою тоталітарного партійно-державного керівництва. У 1933 р було прийнято нове Положення "Про міській Раді", яке остаточно закінчило одержавлення органів місцевої влади. Відповідно до даного Положення і Конституції 1936 Поради визначалися як "органи пролетарської диктатури", покликані проводити політику центру на місцях. Питання нормативного регулювання від Рад перейшли переважно до вищим виконавчим органам та органам комуністичної партії. Місцеві Ради перетворилися на простих виконавців волі центру.

З приходом до влади М. С. Хрущова (1894-1971) було поставлено питання про підвищення ролі Рад, які до цього часу "все більш виступали як громадські організації". Чергова програма КПРС розвиток місцевого самоврядування безпосередньо пов'язувала з розширенням прав місцевих Рад. Однак на практиці спроби передати місцевим Радам деякі управлінські питання для остаточного вирішення закінчилися провалом. Замість розширення прав місцевих Рад були зроблені спроби скасування сільських Рад і заміни їх громадськими старостами. Крім того, різко послаблювали роль Рад в загальному керівництві підвідомчими територіями наступні заходи: передача місцевої промисловості раднаргоспів, поділ обласних і крайових Рад на промислові та сільські, вивід із системи районних Рад органів сільськогосподарського управління, посилення на місцях органів, не підпорядкованих Радам, і т .п.

4. Останній період пов'язаний з реформами державно-політичного устрою Росії. Важливу роль у становленні місцевого самоврядування в цей період зіграли Закон СРСР "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" (1990) і Закон РРФСР "Про місцеве самоврядування в РРФСР" (1991). За цими законами Поради отримали значні повноваження, власний бюджет і власність, що не відповідало ленінському розуміння радянського типу влади і, по суті, означало ліквідацію радянської моделі, остаточну крапку в якій поставив Указ Президента РФ від 26 жовтня 1993 № +1760 "Про реформу місцевого самоврядування в Російській Федерації ", що проголосив припинення діяльності міських і районних

Рад народних депутатів з передачею їх компетенції відповідним органам місцевої влади.

Радянської моделі місцевого управління були притаманні такі риси: 1) органи місцевого управління є державними і являють собою "нижній поверх" державного механізму; 2) відсутність власної компетенції; 3) жорстка централізація управління; 4) принцип патерналізму і т.д.

У сучасній Росії ще не завершена реформа місцевого самоврядування, проте в її ході вже намітився ряд періодів.

  • 1. Середина 1980-х - початок 1990-х рр. - Дозрівання передумов новій моделі місцевого самоврядування; прийняття законів "Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР" (1990), "Про місцеве самоврядування в РРФСР" (1991) і Конституції (1993), прийняття якої стало переломним моментом в муніципальній реформі;
  • 2. З 1995 р (прийняття Федерального закону від 28 серпня 1995 № 154-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цій главі - Закон про місцеве самоврядування 1995 г.)) до 2000 р У цьому періоді можна виділити три напрямки: а) розвиток основних питань федерального законодавства у сфері місцевого самоврядування (наприклад, прийняття федеральних законів від 25 вересня 1997 № 126-ФЗ "Про фінансові основи місцевого самоврядування в Російській Федерації", від 8 січня 1998 р № 8-ФЗ "Про основи муніципальної служби в Російській Федерації" і т.п.); б) розвиток законодавства про місцеве самоврядування на рівні суб'єктів РФ; в) розвиток місцевого нормотворчості.
  • 3. З літа 2000 г. (наприклад, внесення поправок до Закону про місцеве самоврядування 1995 г.) намітився новий період в сучасній реформі місцевого самоврядування, який триває до теперішнього часу. Ключовою подією даного періоду стало прийняття нового Федерального закону від 6 жовтня 2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі в цій главі - Закон про місцеве самоврядування 2003), розробленого за ініціативою Президента РФ .

У цьому зв'язку нової моделі місцевого самоврядування стали притаманні такі риси та особливості:

  • 1) виділення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади (ст. 12 Конституції) передбачає їх самостійність у вирішенні питань місцевого значення. Разом з тим, за новим законодавством органи державної влади мають право здійснювати місцеве самоврядування у випадках, якщо органи місцевої влади були ліквідовані в умовах надзвичайної ситуації, якщо їх борги перевищили 30% власних доходів і при нецільовому використанні субвенцій, виділених на реалізацію окремих державних повноважень (ст . 75 Закону про місцеве самоврядування 2003);
  • 2) дворівнева модель місцевого самоврядування (низовий рівень - міські та сільські поселення, верхній - муніципальний район);
  • 3) чітко визначені на федеральному рівні муніципальні системи: вводиться принцип поділу влади на муніципальному рівні і докладно регламентується система органів місцевого самоврядування аж до визначення чисельності депутатів представницьких органів місцевого самоврядування і порядку заняття посади голови місцевої адміністрації;
  • 4) за Законом про місцеве самоврядування 2003 посилюється відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і державою. Закріплюється механізм відкликання виборних посадових осіб місцевого самоврядування населенням муніципального освіти (ст. 24), спрощується процедура розпуску представницького органу місцевого самоврядування і відмови від посади глави муніципального освіти органами і посадовими особами державної влади.

Закон про місцеве самоврядування 2003 повністю набув чинності 1 січня 2006 р До цього часу закон передбачав перехідний період, встановлював календар муніципальної реформи (ст. 85).

Становлення нової моделі місцевого самоврядування в Росії представляє собою складний і тривалий процес, оскільки багато в чому визначено внутрішніми особливостями держави, історичними традиціями, національними особливостями, політичними та економічними факторами, а також менталітетом суспільства. Муніципальна реформа далека від свого завершення, потрібна доробка нормативно-правової бази місцевого самоврядування, чекає велика робота з її реалізації на практиці. Для успішного проведення сучасної муніципальної реформи та побудови нової моделі місцевого самоврядування необхідно використовувати весь позитивний вітчизняний досвід організації управління на місцях.

 
<<   ЗМІСТ   >>