Повна версія

Головна arrow Менеджмент arrow Державне і муніципальне управління

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Державне управління: теоретико-методологічний аспект

Сутність державного управління

Осмислення змісту інституту державного управління пов'язане з визначенням поняття "управління". З погляду кібернетики, в рамках якої досліджуються закономірності процесів управління у всіх типах систем, управління - це переклад об'єкта будь-якої системи в якісно новий стан або зміна цього стану для досягнення мети системи. Необхідною умовою здійснення процесу управління є наявність трьох обов'язкових елементів: суб'єкта управління, об'єкта управління і відносин, що складаються між ними в результаті управління. Управління характерно для технічних, біологічних і соціальних систем. Проблемне поле навчальної дисципліни включає соціальне управління, тобто управління, в якому суб'єкт-об'єктні відносини складаються між людьми. По відношенню до соціальних систем визначення поняття "управління" набуває якісно інший характер - це процес створення цілеспрямованого взаємодії суб'єкта та об'єкта управління заради досягнення соціально значущих результатів. Сутність соціального управління розкривається через тріаду властивостей: цілепокладання, організація, регулювання.

У сучасній науці існують різні класифікації соціального управління. У рамках однієї з них види соціального управління виділені виходячи з суб'єкта управління. Соціальне управління, суб'єктом якого за допомогою органів державної влади і управління та їх посадових осіб є держава, яка здійснює управлінську діяльність в установленому правовому порядку, є державне управління. Соціальне управління, здійснюване органами місцевого самоврядування на основі форм прямого волевиявлення громадян з метою самоорганізації останніх і вирішення питань місцевого значення, іменується муніципальним управлінням. Управління, здійснюване підприємцем, власником з метою отримання прибутку, є менеджмент. Отже, державне управління являє собою різновид соціального управління, суб'єктом якого є органи державної влади та їх посадові особи, а об'єктом - суспільні процеси і відносини.

Різноманіття дефініцій поняття "державне управління" дозволяє виділити широку і вузьку трактування цього соціального інституту. У вузькому сенсі державне управління ототожнюється зі сферою функціонування органів виконавчої влади. У розширеній трактуванні - це безпосередня діяльність усіх гілок державної влади, їх органів та посадових осіб з регулювання суспільних відносин. В основу навчального посібника покладено розуміння державного управління як цілеспрямованого организующе-регулюючого впливу держави (через систему її органів і посадових осіб) на суспільні процеси, відносини і діяльність людей. До особливим властивостям державного управління можна віднести:

  • 1) наявність специфічного суб'єкта - органів державної влади та їх посадових осіб, порядок формування та функціонування яких чітко регламентований Конституцією, федеральним законодавством, іншими нормативними правовими актами;
  • 2) наявність у суб'єкта управління владних повноважень - державне управління являє собою спосіб реалізації державної влади, поширюється на все суспільство;
  • 3) масштаб охоплених управлінням суспільних явищ - державне управління спрямоване на узгодження інтересів і дій всіх громадян і соціальних груп суспільства, задоволення потреб усього населення, а не окремих громадян, на захист спільних інтересів;
  • 4) право держави на застосування в процесі управління методів примусу.

Однією з проблем становлення методології державного управління в Росії є проблема співвідношення управління (адміністрування) і політики. Державне управління як управлінська діяльність містить державне адміністрування та державно-адміністративне управління. Державне адміністрування - практична діяльність державних органів, технологічний процес підготовки, прийняття та виконання управлінських рішень у сукупності методів і засобів, за допомогою яких вирішуються завдання держави та її структур різного рівня, здійснюється пряме і спеціалізоване вплив органів управління на підвідомчі їм органи та об'єкти на основі адміністративної відповідальності за виконання рішень; державно-адміністративне управління трактується як вид державної діяльності з управління справами держави, в рамках якого практично реалізується виконавча влада, її органів і посадових осіб на всіх рівнях державно-адміністративного устройства1. Політичне управління - це розробка стратегії дій держави, формування державного іміджу і поведінки в міжнародних і внутрішніх відносинах, воно не завжди націлене на вирішення суспільно значущих проблем.

В даний час рельєфно проявилися два протилежні підходи до аналізованої проблематики. Прихильники одною вважають, що політичне і державне управління несумісні, роль політики в державному управлінні слід мінімізувати; прихильники іншого підходу розглядають державне управління як спосіб реалізації політичної стратегії. Ситуацію в сучасній Росії, де офіційно визнано і просувається курс на створення двопартійної політичної системи, можна охарактеризувати як надмірну політизацію, швидше "партизацію" державного апарату, і найяскравіший тому приклад - діяльність партії "Єдина Росія". У той же час світова практика державного управління фіксує, що абсолютна відкритість державної служби для партійного впливу можлива і необхідна лише в умовах однопартійної системи.

У російській науці державного управління сформульовані три групи чинників, що перешкоджають мінімізації обсягу політичних функцій державної служби: по-перше, високий рівень радикалізму політичних протистоянь у суспільстві, що утруднює підтримання політичного нейтралітету чиновника; по-друге, вразливість становища чиновника, залежність його кар'єри від можливої зміни керівника, що спонукає його робити політичний вибір, підключаючись, зокрема, до виборчих кампаній; по-третє, фінансова залежність чиновника, що спонукає його надавати небезкорисливі політичні послуги, нерідко на шкоду виконанню державних функцій. В даний час питання про взаємозв'язок політики та адміністрування в процесі державного управління залишається відкритим і актуальним.

Мети державного управління випливають з цілей держави і мають рівневу структуру, побудову якої базується на принципі "дерева цілей", що дозволяє простежити взаємозв'язок і узгодженість цілей різного рівня і змісту. Центральне місце в ієрархії цілей державного управління займає стратегічний рівень - генеральний напрямок державної політики. Процес досягнення стратегічної мети протікає поетапно. З урахуванням мінливих умов і наявних ресурсів для кожного часового відрізку формулюються більш дрібні цілі - оперативні цілі, рішення яких пов'язане з постановкою тактичних або забезпечують цілей. В системі цілей державного управління стратегічний рівень орієнтований на довгострокову перспективу, тому найбільш статичною, тактичні цілі є динамічними, часто коригуються.

Види цілей державного управління складаються на основі принципу детермінанти, коли в процесі постановки мети випливають одна з іншої. Основна класифікація будується на функціях держави і сферах життєдіяльності суспільства: цілі суспільно-політичного розвитку; мети соціального розвитку; економічні, організаційні, інформаційні, роз'яснювальні цілі і т.д. Інші критерії класифікації: обсяг цілей (загальні, приватні); результати (цілі кінцеві і проміжні); тимчасова перспектива (безпосередні та перспективні - короткострокові, середньострокові, довгострокові цілі) і т.п. Цілі державного управління формулюються з урахуванням, по-перше, їх реалістичності і решаемости, по-друге, з урахуванням послідовності досягнення цілей, тобто постановці нових цілей має передувати досягнення раніше сформульованих, по-третє, з урахуванням можливого коректування висунутих цілей.

Функції управління в загальному вигляді можна охарактеризувати як стабільні види управлінської діяльності суб'єкта, що здійснюються для досягнення поставленої мети. Функції державного управління - це види діяльності органів державної влади і управління та їх посадових осіб, що здійснюються в певному нормативному порядку, спрямовані на регулювання суспільних процесів і відносин і необхідні для досягнення поставлених цілей. В рамках теорії управління виділені наступні функції: аналіз, цілепокладання, прогнозування, планування і програмування, організація, координація, мотивація (стимулювання), контроль, регулювання. По відношенню до державного управління вони є загальними. Специфічними функціями державного управління виступають, наприклад, державне регулювання економіки, ліцензування, проведення виборів і референдумів та ін. Деякі функції державного управління спрямовані на регулювання виключно життєдіяльності суспільства - це соціально-організаційні функції; інші функції спрямовані на впорядкування та вдосконалення діяльності органів державної влади і управління - це внутрішньоорганізаційні функції.

Різноманіття функцій державного управління пов'язане з використанням різних методів їх реалізації. Методи державного управління являють собою способи владного впливу держави на вектор розвитку суспільних і державних справ. Вони показують, якими засобами держава впливає на поведінку людей і управляє ним. Виходячи із способів і прийомів, які використовуються суб'єктами державного управління для досягнення поставлених цілей і виконання функцій, виділяють наступні групи методів.

1. Адміністративні методи - нормативні вимоги держави, які зобов'язують і суб'єктів, і об'єкти державного управління поступати певним чином. Вони засновані на розпорядництві суб'єкта управління, їх невиконання тягне за собою притягнення до різних видів відповідальності.

Приклади. Кожен працюючий громадянин Росії зобов'язаний сплачувати податки до бюджетів різних рівнів, в 20 і 45 років обміняти паспорт громадянина Російської Федерації, держава для цього розробляє певні правила, пакет документів та ін. Державні службовці зобов'язані подавати декларацію про доходи за минулий календарний рік у термін до 30 квітня поточного року.

2. Економічні методи - це способи створення державою певних умов, в яких керованої об'єкту вигідно чинити так, як того хоче держава. Такі методи базуються на наявності у громадян, організацій і держави матеріальних інтересів, які обумовлюють їх дії, а ступінь економічної активності детермінується розвиненістю та обсягами матеріальних стимулів.

Приклади. Розробка та реалізація державної податкової політики; податкове стимулювання, наприклад, з метою збільшення частки іноземних капіталовкладень в російську економіку практикується зниження ставки податку на іноземний капітал, "податкові канікули" для конкретних підприємств. Стимулювання розвитку приватного сектора російської економіки досягається, в тому числі, за рахунок надання державного майна в оренду, концесію. Іншим прикладом є система державного соціального забезпечення - виплата підвищених і іменних стипендій, пенсій.

3. Ідеологічні методи - це цілеспрямоване моральне і моральне вплив держави на свідомість людей, пропаганда і агітація з боку держави. Інша застосовуване назва цієї групи методів - соціально-психологічні.

Приклади. Класичний приклад-попередження Міністерства охорони здоров'я і соціального розвитку РФ про шкоду куріння, обов'язково вказувати на кожній пачці сигарет. Соціальна реклама, що стала частиною життя російського суспільства і спрямована на формування громадянської свідомості та законослухняності: "Заплати податки і спи спокійно"; "Проскочивши на червоне світло, можна розпрощатися з білим" і т.п .; пропаганда здорового способу життя.

4. Правові методи - це способи державного управління, що здійснюються в межах і відповідно до процедури, встановленої Конституцією, законами та іншими правовими актами, що діють на території країни. Серед правових методів можна виділити законодательствование, державно-адміністративне управління, правосуддя, контроль.

Приклади. Створення на підставі ст. 80, 85 Конституції Державної Ради РФ як дорадчого органу при Президентові РФ з метою сприяння реалізації повноважень Президента РФ як глави держави.

5. Неправові методи. Серед них виділяють дві підгрупи: організаційно-технічні, які вчиняються відповідно до правовими нормами, але їх процедура детально правом не регулюється, і протиправні, які вчиняються в порушення чинного законодавства.

Приклади. Організаційно-технічні неправові методи використовуються в діяльності в екстремальних умовах підрозділів МНС Росії. Кожна надзвичайна ситуація унікальна, і жоден правовий акт не може передбачити всіх можливих і необхідних варіантів дій або бездіяльності, їх обгрунтованість і адекватність нинішній обстановці. Протиправні методи - застосування насильницьких заходів по розгону санкціонованого мітингу; нецільове використання державним службовцям коштів федерального чи регіонального бюджету.

Кожна з розглянутих груп методів характеризується специфічним волевиявленням держави - це дозволу, вимоги, заборони, відповідальність, контроль і нагляд і т.д. У реальній практиці управління прийняття та реалізація державних рішень можливі лише на основі синтезу різних методів управління: є метод, що несе основне навантаження, і є що підсилюють або забезпечують методи.

Приклад. При створенні Стабілізаційного фонду РФ основний метод - економічний; правове забезпечення цього процесу є правовий метод, який грає забезпечує роль; роз'яснювальні заходи, представлені через ЗМІ, про необхідність такого кроку - ідеологічний метод, виступає забезпечує або підсилює.

Будь-яка управлінська діяльність здійснюється за логічною схемою: усвідомлення цілей і завдань управління - вибір методу управління - розробка та реалізація інструментів управління. Під інструментами державного управління розуміються кошти практичної реалізації управлінського рішення. Серед інструментів державного управління виділяють дві підгрупи: загальні (універсальні) і локальні. Загальні інструменти управління - це існуючі, закріплені в правових актах норми і правила управлінської діяльності; мають форму законів, статутів, інструкцій, обмежень і т.д. Локальні інструменти управління носять приватний характер, підкріплюючи виконання більш значущого управлінського рішення, і можуть мати форму постанов, наказів, розпоряджень, угод, контрактів, нарад і т.п. По відношенню до управлінському рішенню інструменти вторинні; залежно від контексту можуть розглядатися як самостійні управляючі дії, використовувані для виконання інших управлінських рішень. Наприклад, встановлені державою правила запису актів цивільного стану правомірно розглядати як керуючий вплив держави на учасників суспільних відносин, запис акта цивільного стану конкретного громадянина - це інструмент реалізації управлінського рішення.

Поняття "інструменти державного управління" не отримало належної розкриття та рефлексії в науці державного управління, тому відсутня визнана класифікація. В якості критеріїв класифікації виділяють: 1) рівень інструменту державного управління в ієрархії системи управління - це інструменти, що застосовуються на міжнародному, федеральному, регіональному рівнях, інструменти галузевого управління та ін .; 2) документальні форми інструментів державного управління - це законодавчі акти; постанови, регламенти, рішення державних органів; державні концепції, програми, проекти; державні бюджети; державні стандарти, сертифікати якості, ліцензії; державні свідоцтва; державні дипломи та ін .; 3) характер і обсяг впливу інструментів державного управління - економічні інструменти (податки, державні тарифи оплати праці, ставка рефінансування ЦБ РФ, внутрішні і зовнішні позики і т.п.), організаційні інструменти (створення, реорганізація або реструктуризація державних органів; призначення, переміщення , звільнення від займаної посади на державній службі та ін.), політичні інструменти (виборні технології, опитування громадських думок та ін.).

Інструменти державного управління ділять на макроекономічні та мікроекономічні. Під макроекономічним управлінням розуміється управління народним господарством країни, окремими сферами суспільного життя як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Тут використовуються такі інструменти державного управління, як правові (діюча на території Росії законодавство), як державні бюджети, федеральні і регіональні цільові програми, стратегії розвитку та соціально-економічні прогнози, державне інвестування, проведення державних операцій на внутрішньому грошовому ринку, обслуговування державного боргу, державне страхування та забезпечення, санкції за невиконання зобов'язань (пені, штрафи) і багато інших. Мікроекономічний рівень управління включає в себе управління великими підприємствами, організаціями та установами соціальної сфери, структури малою та середнього бізнесу; в процесі такого управління використовуються документальні інструменти, такі як статути, ліцензії, що затверджуються державними органами положення, а також грошові інструменти (готівкові та безготівкові гроші, цінні папери), рівень оплати праці працівників і т.д.

Формулювання цілей державного управління, процес їх досягнення за допомогою використання конкретних методів та інструментів управління, виконання певних функцій органами державної влади та управління грунтується на ряді принципів. Принципи як продукт свідомої діяльності людини слід відрізняти від закономірностей, дія яких не залежить від людей. Принципи державного управління - це, як правило, законодавчо закріплені, базові положення, відповідно до яких формується і функціонує система державного управління. У сучасній науці принципи державного управління підрозділяють на три блоки: загальні, організаційно-технологічні та приватні.

Загальні принципи стосуються змісту і цілей системи державного управління, серед них виділяють соціально-ціннісні (гуманізм, демократизм) і соціально-функціональні (принцип поділу влади, федералізм, законність). Виконавчо-розпорядча, організаційна діяльність органів державної влади та управління будується відповідно до організаційно-технологічними принципами. Сукупність організаційно-технологічних принципів представлена чотирма групами: структурно-цільові (ієрархія цілей державного управління, послідовність досягнення цілей); структурно-організаційні (єдність системи державного управління, поєднання колегіальності і єдиноначальності в діяльності органів державної влади); структурно-функціональні (закріплення управлінських функцій в компетенцію відповідного державного органу); структурно-процесуальні (принцип відповідності методів управління функціям державного органу). Використання приватних принципів орієнтоване на підвищення значимості людського фактора в процесі державного управління, серед них виділяють дві підгрупи: принципи, проектовані на різні сфери життєдіяльності суспільства (економічне планування, принципи маркетингу), і принципи функціонування державних і суспільних інститутів (принципи Карнегі, принципи місцевого самоврядування ).

 
<<   ЗМІСТ   >>