Повна версія

Головна arrow Страхова справа arrow Соціальне страхування. Здоров'я, пенсії, професійні ризики

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Історія соціального забезпечення та соціального страхування в Росії

Зародження соціального забезпечення в Росії, як і в інших європейських країнах, має глибокі історичні корені. Ще в Середні століття у зв'язку з різким розшаруванням суспільства на багатих і незаможних напівкріпак жителів виникла гостра необхідність у забезпеченні широких мас населення мінімальної соціальним захистом. Рішення цієї проблеми було знайдено у формуванні та розвитку обов'язкової благодійної системи церковного і державного піклування. У словнику В. Даля дасться наступне визначення даного терміну: "прізреваемих, прізреть - це прийняти, прихистити, прилаштувати, дати притулок і їжу, взяти під покрив свій і піклуватися потребами ближнього".

Благодійність була обов'язковою для служителів церкви, князів і бояр. Здійснювалася вона за допомогою роздачі милостині, продуктів у святкові дні або під час голоду і воєн, надання притулку мандрівникам, жебраком, калікам і сиротам в монастирях, на князівських і боярських дворах. На ці цілі церкву і заможні верстви населення повинні були виділяти "десятину", тобто 1/10 частина всіх своїх доходів. "Від усього княжа сюди десятий СЕКЦА, з торгу десятий тиждень, а з будинків на всяко літо від усякого стада і від усякого жита".

Церковний Устав 996 р, затверджений Указом князя Володимира Святославовича, вперше законодавчо визначає обов'язок духовенства в Київській Русі здійснювати за рахунок коштів церкви піклування - піклування бідних, нагляд за лічця (медиками), утримання лікарні і богадільні, приймати людей дивних і незаможних. З XI ст. за прикладом Візантії при монастирях в Київській Русі стали будуватися лікарні, що призначалися для обслуговування не тільки монастирського, а й навколишнього населення. У той же час за рахунок благодійних коштів формувалася система піклування по кварталах міст для міського люду.

Церковна і державна система піклування послужила основою формування лікарняної допомоги населенню, яка фінансувалася за рахунок благодійних коштів населення, бояр і засобів церкви. Тільки в кінці XVII ст. відзначаються перші факти постійних державних витрат на цілі соціального піклування, у тому числі медичне обслуговування населення. Монастирський наказ діяв з 1650 по 1675 рр. і з 1701 по 1725 рр. Починаючи з 1701 р Монастирський наказ постійно виділяв кошти на утримання лікарень, богаділень, допомога бідним і виплату "вспомоществованія дружинам, вдовам і дітям служивих людей", а також на оплату утримання лікарів, які перебувають на державній службі.

Система піклування від століття до століття розвивалася, зростала кількість лікарень, богаділень, виховних та гамівних будинків, але в цілому не відбувалося будь-яких радикальних змін, що ведуть до її вдосконалення і перекладу на новий якісний рівень. Лише вироблені Катериною II в кінці XVIII ст. перетворення управління територіями Російської імперії кардинально торкнулися існуючу систему піклування. У 1775 р для завідування місцевим благоустроєм було створено спеціальна державна установа соціального захисту населення - всесословний "Наказ громадського піклування для справ піклування і народної освіти". Наказ являв собою керовану губернатором адміністративну канцелярію, яка підпорядковується безпосередньо Міністерству внутрішніх справ та Правительствующему сенату. Вища адміністрація регламентувала все: визначення працівників на посади (від лікарів до повитухи), завідування господарством в лікарнях, поставку лікувальних препаратів для медичних установ всієї держави, підвідомчих Наказу громадського піклування. Даний Наказ в кожній із сорока існували в той період губерній відав створенням і організацією роботи лікарень, богаділень для калік і престарілих робітних, народних шкіл, сирітських і гамівних будинків. У 1782 р завідування народними школами було передано в комісії по установі народних училищ. З введенням Наказу громадського піклування був значно розширений обсяг одержувачів медико-соціальної допомоги: від незаможних і бездомних до хворих, калік, людей похилого віку та інших нужденних осіб.

При створенні губернських Наказів громадського піклування дозволялося надавати їм субсидію з доходів губернії в розмірі 15000 руб., А в подальшому вони переводилися на самофінансування. Накази мали право давати позики, поміщати кошти під відсотки в банк, залучати благодійні капітали, приймати приватні і державні вклади, вести господарську діяльність, здавати в оренду належну їм нерухомість, брати участь в окремих монопольних сферах бізнесу, як, наприклад, продаж гральних карт і організація аптек.

Накази громадського піклування мали установи для піклування (виховні будинки для піклування незаконнонароджених дітей, сирітські будинки для сиріт 7-12 років, богадільні для калік і престарілих осіб, а також для прожитку незаможних, робітні будинки для надання незаможним способу прогодуватися власною працею) і для лікування (лікарні та будинки для божевільних, які згодом були передані земству).

Капітали Наказів громадського піклування складалися з доходів від виробничих установ, одноразових пожертвувань, кружечних зборів, відрахувань за різноманітні торгові, транспортні, нотаріальні операції, а також від плати за лікування. Місячна плата за лікування в лікарнях Наказу коливалася від 4,3 руб. до 7,95 руб. в місяць. Це зміст справлялося з осіб "цивільного відомства". За зміст військових нижніх чинів в лікарнях Наказу Військовим міністерством вносилася покровительственная плата - від 25,25 коп. в Нижньогородській губернії до 49,3 коп. в Одеській губернії за день змісту. Крім того, на поховання померлого відпускалося від 54,25 коп. до 1 руб. 15 коп. сріблом. У дитячому притулку Покровської громади сестер милосердя утримання дитини у відділенні для приходять дітей коштувало 60 руб. на рік, а у відділенні для грудних немовлят - 120 руб. на рік, або 10 руб. в місяць. Середня ціна ліки за рецептом становила 40-50 коп. Наявність плати за лікування значно обмежувало доступність медичної допомоги для простого люду, а переважна частина селян були позбавлені і такої медичної допомоги.

У другій половині XIX ст. відбулося суттєве реформування системи надання медичної допомоги населенню. Накази громадського піклування були переведені з самофінансування на державне утримання. Для забезпечення їх діяльності на службі Міністерства внутрішніх справ знаходилися: в 1856 р - 1134 лікаря, а в 1863 р - вже 2 135 лікарів, з них 800 лікарів практикували в столицях.

У губерніях Росії існували значні відмінності в забезпеченості населення лікарями і аптеками. Так, співвідношення числа лікарів і населення, що обслуговується коливалося по центральним і окраїнним губерніях від 1 лікаря на 2300 чол. населення (Санкт-Петербурзька губернія) до 1 лікаря на 70000 населення (Оренбурзька губернія), тобто в центральних губерніях забезпеченість лікарями була в 20-30 разів вище, ніж на околицях імперії. Аптеки відкривалися переважно у великих містах, що наочно характеризує їх незначне число в різних губерніях: від 2 аптек в Астраханській губернії до 70 аптек в Санкт-Петербурзької губернії.

У 1869 р кредитна частину капіталів Наказів громадського піклування перейшла у відання Міністерства фінансів, яке здійснювало поділ їх по губерніях для фінансування організацій соціального піклування. Для них також були введені постійні державні субсидії, але при цьому залишалися й елементи самофінансування (доходи як від своєї прямої господарської діяльності, так і від інвестиційних операцій).

Державних коштів на утримання медичної допомоги в містах не вистачало, і було прийнято рішення, затверджене Олександром II, збирати з населення незначну плату, що дає право на подальше "безкоштовне" лікування.

Протягом всього періоду роботи Наказів громадського піклування (1775-1860) був відсутній загальний орган управління всією медичною допомогою в країні і суспільна охорона здоров'я було розподілено по декількох відомствам. Проте створена система Наказів стала важливим етапом вдосконалення медико-соціального страхування населення. Наказ громадського піклування став державним органом, на який було покладено відповідальність за організацію та фінансування медикосоціальної допомоги окремим малозабезпеченим верствам населення країни. Однак значна частина селянського населення залишалася без будь-якого соціального захисту з боку держави. Медичну допомогу сільські жителі отримували за рахунок власних коштів переважно у народних цілителів або приватнопрактикуючих лікарів.

Росія, як прийнято вважати, протягом довгих років відставала з економічного розвитку від багатьох європейських країн. Активне поширення страхових відносин, нерозривно пов'язане із загальним рівнем соціально-економічного розвитку, стало можливим тільки після скасування кріпосного права. Але ці відносини, засновані на принципах взаємності, стали "визрівати" всередині російського суспільства вже в другій чверті XIX ст. Організації добровільного соціального страхування, що діяли на взаємній основі, почали виникати в Російської імперії раніше, ніж було скасовано кріпосне право. Вони засновувалися, як правило, особами однієї професії приблизно з середини XIX ст. Російські товариства взаємного страхування, які здійснювали страхування медико-соціальних ризиків на добровільній основі, володіли двома специфічними рисами. По-перше, поряд з принципом взаємодопомоги в них більшою чи меншою мірою використовувався принцип благодійності. По-друге, крім виплати допомог і пенсій вони нерідко здійснювали видачу своїм членам дешевих і доступних кредитів.

Важливо!

Разом з тим у Росії обов'язкове страхування, в значній кількості випадків засноване на принципах взаємності, нерідко випереджало добровільне, виконувало по відношенню до нього просвітницьку та культурну функції, формувало потреби у страхуванні у широких верств населення. При цьому державна влада часто виступала ініціатором впровадження в практику страхування принципів взаємності.

Скасування в Росії в 1861 р кріпосного права визначила початок стрімкого розвитку економічних і громадянських свобод, формування капіталістичних відносин, зародження і концентрації промислового і торгового капіталу і развіванія відповідних фінансових інститутів. У результаті відбувся бурхливий ріст робітничого класу. Так, чисельність промислових робітників в останній третині XIX ст. збільшилася в 20 разів - з 523 тис. чол. в 1861 р до 10 млн чол. до кінця XIX ст.

Масове невдоволення селян своїм становищем, усвідомлення місцевим дворянством тяжкого стану справ у губерніях привели до сплеску політичної та громадської активності населення, відповідним репресіям адміністративного апарату, відкритій боротьбі і протистояння на всіх рівнях влади, включаючи уряд і імператорський двір. У результаті цього Олександр II затвердив 1 січня 1864 закон про земство у формі "Положення про земські установи", дія якого було поширено на 34 губернії Європейської Росії. Власне запровадження земських установ почалося з лютого 1865 і в більшості губерній закінчилося до 1867

Коло діяльності земств був суворо обмежений. Вони займалися тільки місцевим господарством. Кожен крок земських установ перебував під контролем державних служб. Постанови земств, отримання ними позик, проекти кошторисів, обрання на посади - все це розглядалося і стверджувалося міністром внутрішніх справ або губернатором. Принципи організації міського самоврядування (встановлені Положення 1870) були ті ж, що і у земського. Органи самоврядування - міська дума і міська управа. Земські та міські органи самоврядування не були підпорядковані державній адміністрації, проте свою діяльність вони здійснювали під контролем урядової бюрократії в особі міністра внутрішніх справ і губернаторів.

Законом від 1 січня 1864 до земським повинностям були віднесені тільки місцеві повинності. Але даний принцип цим законом, як і наступними, не був проведений у чистому вигляді, і на рахунок земства відносили чисто державні потреби. Земські функції ділилися на обов'язкові і необов'язкові. До обов'язкових функцій, потрібних в першу чергу уряду, ставилися:

  • 1) зміст арештантських приміщень і квартир для членів поліції;
  • 2) етапна повинність;
  • 3) пристрій і ремонт великих доріг;
  • 4) виділення підвід для роз'їздів поліцейських, жандармів та інших державних чиновників;
  • 5) зміст світових посередників і суддів.

До необов'язковим функціям були віднесені соціальні функції:

  • 1) страхування сільськогосподарських будівель від пожеж;
  • 2) утримання лікарень і богаділень;
  • 3) наймання та опалення приміщень для шкіл, зміст вчителів;
  • 4) пристрій пошти;
  • 5) утримання і ремонт місцевих доріг;
  • 6) надання продовольчої допомоги голодуючим та ін.

Політика держави в галузі поліпшення охорони народного здоров'я полягала в його відмові від участі у всяких господарських операціях і в прагненні, по можливості, передати найближчим безпосереднє піклування про народне охороні здоров'я місцевим органам управління. Змінилася система управління охороною здоров'я. У більшості губерній до цього часу Накази громадського піклування як самостійні структури перестали існувати, і їх функції перейшли до земським та міським установам. Організація і фінансування медицини були покладені на земства, тобто почався період земської медицини. Визначення повітових і городових лікарів було надано місцевому начальству, а організація медичної допомоги населенню в 1865 р безпосередньо передано у відання і на розсуд земства. Земська медицина стала значним кроком вперед у порівнянні з дореформеної наказовий медициною, оскільки підвищилася доступність медичної допомоги сільському населенню, і вона поступово ставала безкоштовною.

При установі земств їм було надано широкий простір з обкладання, ніяких оціночних норм не було встановлено, загальним підставою розмір обкладення служили цінності і прибутковість майна. Встановлення подробиць розкладки надавалося самому земству. Згодом же межа обкладання торгівлі і промисловості був встановлений спеціальними правилами від 21 листопада 1866 Законами від 8 червня 1893 і від 18 січня 1899 були визначені правила оцінки нерухомого майна для обкладення земським збором, а законом від 12 червня 1900 - граничність земського обкладання, на підставі якого земства не могли підвищувати збір з нерухомихмайна більш ніж на 3% на рік.

Земства отримували кошти від обкладення землі, іншого нерухомого майна, промисловості і торгівлі і зазначених у законі судових мит і зборів з паперів. Підставою для розпорядження земськими засобами служили земські кошториси і розкладки, що складаються повітовими і губернськими земськими управліннями та затверджувані земськими зборами, після чого вони поступали на розгляд до губернатора. Основним джерелом доходів земств і міських установ самоврядування були надходження від оподаткування нерухомості - землі та будівель (до 71,9% всіх доходів в 1906 р) і доходи від судових зборів, штрафів, спеціальних капіталів. З метою підвищення збору податків нерухомість неодноразово переоценивалась. У цій роботі активну участь брали земські організації.

Містам по всіх головних джерел їхніх доходів були дані норми, що встановлюють межі коштів, якими вони могли розташовувати. При складанні коштів містам, на противагу земствам, необхідно було, перш за все, визначити свої доходи і тільки потім витрати. Містам надавалося стягувати наступні збори:

  • - З нерухомихмайна (оцінний);
  • - Документів на право торгівлі та промислів;
  • - Закладів трактирного промислу.

У разі необхідності від міської думи залежало введення на користь міста наступних зборів:

  • - З візницького промислу;
  • - Коней і екіпажів;
  • - Собак;
  • - Перевозного промислу та інших дрібних зборів.

Розмір оцінного збору з нерухомого майна визначався міською думою у відсотках з чистого доходу цих майна, але не більше 10% або в розмірі не більше 1% від вартості майна, на розсуд громадського управління. Таким чином, якщо у земств права в обкладенні нерухомихмайна були вільні, то у міст був визначений відсоток, вище якого вони обкладати не могли. Те ж саме відбувалося і з обкладанням документів на право торгівлі та промислу. З документів купецьких 1-й і 2-ї гільдій стягувалося не більше 15% з казенної ціни, з решти торгових і промислових документів - не більше 10%; з патентів на заводи з виробництва напоїв і з закладів з продажу пиття - не більше 25%.

З трактирних закладів збір визначався таким чином: міська дума призначала середній розмір податку з кожного корчми і примножувала його на число трактирів. Так отримували загальну суму податку, яку трактири мали розділити між собою, при цьому вони ділилися на питні і не питні. З введенням казенної винної монополії збори з закладів та патентів на заклади для вичинки та продажу пиття скоротилися, так як дані казенні лавки не платили патентних зборів. У відшкодування втрат містам видавалося винагороду в розмірі, рівному середньому збору, отриманому містом за п'ятиріччя, що передувала введенню казенного продажу питва.

Збір з казенного промислу не був широко поширений (в 1888 р він существовав лише в 208 містах) і не міг перевищувати 10 руб. на рік з кожного коня, використовуваної в візництва.

До дрібних зборів ставилися наступні збори:

  • - З актів засвідчення, протесту, передавальний до стягнення;
  • - За таврування мір і ваг;
  • - За вживання громадських заходів і терезів на торгових місцях (1 коп. З пуда зважуваного, відра переміряти предметів);
  • - З аукціонних продажів рухомого майна (до 2%).

У зв'язку з усложняющейся економічною обстановкою в містах законодавцю доводилося дозволяти вводити і інші збори для окремих міст. Для фінансування міського і земського охорони здоров'я в ряді міст з усіх громадян, що живуть особистою працею і не належать до привілейованих станів, стягувався лікарняний збір. Так, існував лікарняний збір у містах Санкт-Петербург, Москва та інших, встановлювалися збори з ввезених і виведених товарів (в 1888 р 53 міста з 686 мали ці збори).

Відображенням зростаючої активності земств став щорічне зростання їх витрат (1910-1915 рр.) На 15-17%. Основними напрямками витрат того часу були шкільне і медичну справу, громадське піклування, дороги, економічний добробут (табл. 1.2).

Таблиця 1.2

Розподіл земських витрат

Спрямування видатків

Сума витрат, тис. Руб.

Частка у загальних витратах,%

Участь у витратах урядових установ

15130

4,4

Зміст земського управління

23482

6,9

Арештні приміщення

1815

0,4

Дорожнє справа

23663

6,9

Народна освіта

93034

27,1

Громадського піклування

8128

2,4

Медицина

82835

24,2

Ветеринарія

+9920

2,9

Економічні заходи

24087

7,0

Інші витрати

60227

17,8

Всього

342816

100,0

Період земської медицини характеризується розвитком та оптимізацією системи медичного обслуговування на селі - зростанням числа лікарів і лікарських дільниць, зменшенням середнього радіусу лікарської дільниці і кількості населення, що обслуговується. При створенні земств в 1864-1865 рр. уряд передав їм з Наказу громадського піклування 351 лікувальний заклад. А 1890 року їх вже було 1070. Завдяки земствам збільшилось число лікарів і аптек, з'явилися фельдшерські і медичні курси, почалася боротьба з віспою. Результатом діяльності земської медицини стало зниження рівня смертності з 37 чол. на тисячу жителів в 1867 р до 27 чол. в 1917 р Звичайно, це була тільки початкова стадія розвитку медицини. За розрахунками земських лікарів, для того щоб коженхворий міг на ділі скористатися медичною допомогою, необхідно було мати 1 лікарню на 10 тис. Осіб, а відстань до неї не повинно було перевищувати 10 км. У 1914 р в земських губерніях 1 лікарня припадала на 25 тис. Жителів, а середня відстань до лікарні становило 11 км. Якщо до моменту передачі лікувальних установ земствам на селі значилося всього 48 лікарів по 34 земським губерніях, то до 1870 їх число склало 610, а у 1920 г. - зросла до 3100 лікарів. З 1865 по 1870 рр. кількість лікарів збільшилася в 12,7 рази, а з 1870 по 1920 рр. - Ще в 5,1 рази. Практично також збільшилася кількість лікарських дільниць, що дозволило в 3,4 рази зменшити кількість населення, що обслуговується на одному лікарському ділянці і в 2,3 рази скоротити середня відстань до лікаря.

Суттєвою була роль земств у наданні допомоги інвалідам, престарілим, недоумкуватим і іншим категоріям населення, які потребують соціальної допомоги. У губерніях з земським самоврядуванням таких осіб налічувалося 1500000 чол. Середні витрати на "громадське піклування" на початку XX ст. досягали, у розрахунку на 1 чол. - 2,5 руб. на рік (для порівняння вартість корови в 1913 р становила 5 руб.).

За 25 років реформ земського (регіонального) управління були досягнуті значні результати і в розвитку системи соціального піклування. Збільшено майже в 7 разів число установ соціального піклування, кількість яких до 1891 досягло 4500. Підвищено частка охоплення всіх жителів країни соціальним призрением, з яких 12 млн чол. отримували соціальну допомогу. З'явилися і нові форми соціального забезпечення: пристрій санаторіїв і бібліотек, поліпшення санітарних умов проживання, пристрій бюро з пошуку роботи, організація громадських робіт, сприяння професійному навчанню. У сферу одержувачів соціальної допомоги були включені всі малозабезпечені громадяни, розвивалася охорона дитинства та материнства, проводилися превентивні заходи щодо боротьби з бідністю.

Система земської медицини, значною мірою виникла знизу, завдяки зусиллям земської громадськості, при всій обмеженості її розмірів, виявилася виключно вдало пристосованої до потреб російського села і в той же час оригінальною. Вона не мала аналогів у Європі, а земський лікар поряд із сільським вчителем став символом самовідданості в служінні громадському обов'язку.

Необхідно відзначити найважливішу роль земства у розвитку соціального страхування в Росії. Мова йде про створення земських емеритальних кас.

Положення про земських установи 1864 не передбачав надання пенсійного забезпечення службовцям цих установ. Тому наприкінці 1860-х - початку 1870-х рр. деякі земства підняли питання про організацію емеритальних кас. У 1883 р були видані "Головні підстави для установи земських емеритальних кас" з п'ятирічним терміном дії. Згідно з цими Підставах емеритальні каси для страхування земських службовців повинні були засновуватися за клопотанням губернських земських зборів по одній в кожній губернії, за умови, що згода на їх установа було отримано від усіх повітових земств.

Статути емеритальних кас затверджувалися міністром внутрішніх справ, а правила страхування в кожній конкретній касі встановлювалися губернським земським зібранням.

У емеритальних касі за її установі повинні були обов'язково брати участь всі службовці, отримували платню в земських установах і в підвідомчих їм установленнях і закладах, за винятком тих, хто займав виборні по земству посади.

В даному випадку ініціатива запровадження обов'язкового страхування виходила не від верховної влади, а від виборних органів самоврядування на місцях. Самі потенційні страхувальники були ініціаторами встановлення обов'язковості страхування для членів певної спільноти, в даному випадку - земських службовців. Держава лише наділяло їх правом встановлювати цю обов'язковість. Тому даний вид страхування можна віднести до факультативно-обов'язковій формі страхування.

Засоби земських емеритальних кас складалися з наступних обов'язкових надходжень:

  • 1) щорічні надходження із засобів губернських земств (земство, яке заснувало емеритальних касу, повинно було щорічно відраховувати в її користь не понад 3% загальної суми земських зборів, обчислених на рік по всій губернії на задоволення як губернських, так і повітових потреб);
  • 2) внески учасників каси, автоматично відраховані із їх жалування (від 2 до 6% жалування й від 6 до 10% сум, виплачуваних в якості нагород і посібників).

У емеритальні каси могли також перераховуватися залишки коштів, призначених відповідно до земськими кошторисами на утримання службовців та канцелярські витрати, а також відрахування з платні учасників каси за несправності по службі і накладаються на них штрафи (за взаємною згодою між земськими управами і проштрафився особами).

У той же час губернські земства відзначали, що заборона участі касі осіб, службовців на виборних посадах, недоцільно, оскільки, з одного боку, позбавляє цих осіб пенсійного забезпечення, а з іншого - позбавляє касу істотних надходжень, оскільки внески цих осіб, отримували в земстві найбільші оклади, могли б значно поповнювати кошти каси.

Суми, що надійшли в касу на законній підставі, не підлягали поверненню. Виплати з емеритальних каси призначалися за нормальним окладами змісту, які встановлювалися губернським земським зібранням і коливалися, залежно від величини внесків, від 46 до 100% окладів. Діловодство і звітність по емеритальних кас, також як і за іншими видами взаємного земського страхування, велися губернської земської управою. Це істотно заощаджувало витрати на ведення справи. Контроль за діяльністю земської емеритальних каси здійснювало відповідне губернське земське зібрання.

Питання про доцільність і надійності діяльності емеритальних кас в кінці XIX ст. був дискусійним. Одним із свідчень цієї дискусії може служити доповідь на тему "Про значення для торгово-промислових підприємств забезпечення службового персоналу; як способи його: пенсійні каси, страхування життя та ін., І кілька слів про умови, за яких ці способи забезпечення можуть вважатися міцними" . Автор доповіді Ф. С. Малишев, виступаючи в 1893 р в Товаристві з розповсюдження комерційних знань, як приклад успішної діяльності привів емеритальних касу службовців Волзько-Камського комерційного банку, організовану на добровільних засадах. Успішній діяльності цієї каси, на думку доповідача, сприяло, зокрема, те, що розрахунки, що послужили основою організації цієї каси, були зроблені визнаними фахівцями в цій галузі А. Н. Криловим і В. М. Сухомел при участі І. П. де -Колонга.

У період після Лютневої революції Тимчасовий уряд розробив і почало здійснювати реформу земства. Її головні напрямки - введення волосного земства та селищної управління, введення земства в НЕ земських губерніях Сибіру і Далекого Сходу, коректування системи нагляду над органами місцевого самоврядування. Ключовим питанням реформи стала організація волосного самоврядування. Воно повинно було замінити архаїчну систему адміністративного управління на низовому рівні, безпосередньо в населених пунктах. Але до липня 1917 земства були ліквідовані у зв'язку з формуванням нової системи державного управління - Рад робітничих, солдатських і селянських депутатів.

Поряд з земськими реформами проводилася і реформа медичної допомоги найманим робітником. Спочатку при формуванні медико-соціального страхування в промисловості воно реалізувалося через добровільне страхування працівників окремих підприємств і фабрик від нещасних випадків і здійснювалося невеликими приватними (комерційними) страховими організаціями. Ріст і розвиток промисловості в Росії зумовили появу все більш великих підприємств і фабрик і залучення в процес виробництва все більшого числа широких верств населення, формування нових страхових ризиків. Добровільне страхування розвивалося не настільки бурхливо, але зростання обсягу страхових ризиків та чисельності схильного їх впливу населення спричинило необхідність введення обов'язкового страхування для працівників підприємств та членів їх сімей.

Недостатня забезпеченість робочих медичною допомогою при постійному зростанні чисельності робітничого класу привела до потреби подальшого розвитку і розширення медико-соціального страхування. Під тиском робітничого руху і за прикладом європейських держав законом від 2 червня 1903 були прийняті "Правила про винагороду потерпілих внаслідок нещасних випадків робітників і службовців, а само членів їх родин, в підприємствах фабрично-заводської, гірничої та гірничозаводської промисловості". Даний документ мав особливе значення у становленні обов'язкового соціального страхування в Росії. Він вводив обов'язок роботодавця і скарбниці відшкодовувати шкоду, заподіяну працівникові внаслідок нещасного випадку на виробництві у вигляді допомоги по тимчасовій непрацездатності (50% від заробітку), компенсації медичних витрат, призначення пенсії по інвалідності (2/3 частини від заробітку за цілковитої втрати працездатності - повна пенсія) і пенсії з нагоди втрати годувальника (вдовину - 1/3 частина від повної пенсії, сирітських - по 1/6 частини від повної пенсії на сироту), а також виплати фіксованого посібники 30 руб. на поховання.

У результаті запеклої політичної боротьби робітничого класу за свої права відбулося подальше вдосконалення страхового законодавства. На практиці була впроваджена соціально значуща ідея обов'язкового державного медико-соціального страхування робітників - прийнято Закон від 23 червня 1912, яким схвалено Положення про страхування робітників на випадок хвороби та від нещасних випадків. У ст. 45 закону на роботодавців було покладено обов'язок надавати працівникам медичну допомогу (амбулаторне лікування і допомогу при раптових захворюваннях і нещасних випадках) як у фабричних лікарнях, так і в інших медичних установах. Реалізація закону передбачала подальший розвиток системи лікарняних кас як основного інституту медико-соціального страхування. І хоча дія цього закону поширювалася лише на 3 млн чол. з 12 млн найманих робітників, його прийняття ввело Росію в число найбільш розвинених країн, що мали державну систему соціального забезпечення і страхування.

У Росії не випадково була прийнята модель соціального страхування О. Бісмарка на основі лікарняних кас. До цього часу в Росії вже існувала розвинена система взаємного страхування в добровільній і обов'язковій формах. Зокрема, організації обов'язкового взаємного страхування були представлені наступними різновидами:

  • - Обов'язкове взаємне земське страхування від вогню;
  • - Обов'язкове взаємне страхування від вогню військових будівель козачих військ;
  • - Обов'язкове взаємне страхування будівель в козацьких станицях і хуторах;
  • - Емеритальні каси військово-сухопутного і морського відомств;
  • - Емеритальні каси цивільних відомств;
  • - Пенсійні каси російських приватних залізниць;
  • - Пенсійна каса службовців на казенних залізницях;
  • - Страхові товариства ін.

Добровільне взаємне страхування здійснювали:

  • 1) міські товариства взаємного страхування від вогню;
  • 2) Російський взаємний страховий союз;
  • 3) емеритальні каси військово-сухопутного і морського відомств;
  • 4) допоміжні каси при гірничозаводських товариствах на казенних гірських заводах;
  • 5) допоміжні каси найманих працівників на приватних підприємствах;
  • 6) пенсійні каси для найманих працівників приватних підприємств;
  • 7) товариства взаємодопомоги при економічному суспільстві офіцерів гвардійського корпусу та ін.

Ще одним видом обов'язкового страхування, введення якого почалося відповідно до Закону від 23 червня 1912, було страхування найманих працівників від нещасних випадків. Відповідно до Положення про страхування робітників від нещасних випадків таке страхування повинне було здійснюватися організаціями, які називалися страховими товариствами. Членами товариств були підприємці ("фабриканти і заводчики"), які зобов'язані були перераховувати туди страхові внески. Робітники в діяльності страхових товариств не брали участь. Головні цілі створення страхових товариств полягали в наступному:

  • 1) виплата пенсій найманим працівникам, які дістали каліцтва в результаті нещасних випадків на виробництві;
  • 2) виплата допомог і оплата лікування інвалідам, які отримали каліцтва з тієї ж причини;
  • 3) виплата допомог на поховання у разі, якщо смерть потерпілого від нещасного випадку відбулася не пізніше двох років з дня цього випадку, або ж пізніше двох років, якщо протягом цього часу вироблялося лікування наслідків нещасного випадку;
  • 4) виплата пенсії членам сім'ї померлого.

Положення детально визначало зобов'язання страхових товариств по страхових виплатах та порядок визначення розмірів цих виплат. Відносно пенсій встановлювалося, що товариство може звільнити себе від зобов'язань по їх сплаті за допомогою передачі державним ощадних кас капіталів, що відповідають вартості цих пенсій, на підставі правил, встановлених міністром фінансів за угодою з міністром торгівлі та промисловості. Для організації страхування від нещасних випадків європейська частина території Росії була розділена на страхові округу, в кожному з яких мало діяти одне товариство. До складу членів товариства входили всі знаходяться на території страхового округу підприємства, що підлягають дії Положення про страхування робітників від нещасних випадків.

Підводячи деякі підсумки, слід сказати, що принципи діяльності земського взаємного страхування, емеритальних кас державних відомств, обов'язкового медико-соціального страхування були багато в чому схожі, оскільки були наслідком цілеспрямованої організації соціального страхування в обов'язковій формі. Держава встановлювала або перелік об'єктів страхування, які повинні були бути застраховані, або перелік страхувальників, зобов'язаних страхувати свої ризики. При цьому, залежно від законодавчо встановлених масштабів поширення обов'язковості участі в страхових відносинах, можна виділити частково-обов'язкове і загальнообов'язкове страхування. Характерним для даних форм взаємного соціального страхування було те, що ведення справ у них ставилося в обов'язок державних службовців земств (тобто виборних органів управління) і державних відомств відповідно. Це значно знижувало витрати на ведення справи.

Робота зі створення системи обов'язкового соціального страхування поступово розгорталася, але була перервана революційними перетвореннями політичного та економічного характеру. Після Лютневої революції 1917 р прийшло до влади Тимчасовий уряд почало проводити реформи в галузі медико-соціального страхування та прийняти чотири законодавчих акти але соціальному страхуванню, в яких серйозно переглядалися і виправлялися багато недоліків Закону від 23 червня 1912, прийнятого III Держдумою. Були, зокрема, прийняті основні концептуальні положення (Новела від 25 липня 1917 г.), що включають:

  • а) розширення кола застрахованих, але не на всі категорії працюючих (оскільки одномоментно це технічно зробити неможливо, були виділені категорії застрахованих);
  • б) надання права лікарняним касам об'єднуватися при необхідності в загальні каси без згоди підприємців і Страхового присутності в окружні та загальноміські лікарняні каси;
  • в) підвищення вимог до самостійних лікарняним касам за кількістю учасників (не менше 500 чол.);
  • г) повне самоврядування лікарняних кас працівниками, без участі підприємців.

Зі встановленням Радянської влади почалося реформування системи обов'язкового соціального страхування на засадах його централізації та забезпечення загальності охоплення населення. Здійснювався перехід від страхових методів фінансування соціальних зобов'язань до бюджетування і назад.

  • 30 жовтня (12 листопада за новим стилем) 1917 була прийнята Декларація Народного Комісаріату Праці "Про введення повного соціального страхування", що містить наступні основні положення:
  • 1) поширення страхування на всіх без винятку найманих робітників, а також на міську та сільську бідноту;
  • 2) поширення страхування на всі види втрати працездатності (на випадок хвороби, каліцтва, інвалідності, старості, материнства, вдівства, сирітства, безробіття);
  • 3) покладання всіх витрат по страхуванню на підприємців і держава;
  • 4) відшкодування повного заробітку у разі втрати працездатності і безробіття.

Проведені Радянським урядом реформи сприяли здійсненню соціального страхування на засадах повної централізації. Логічним продовженням розпочатої політики злиття наркомздравовской та страхової медицини стало прийняття Декрету від 31 жовтня 1918, яким було затверджено "Положення про соціальне забезпечення трудящих". У цьому Положенні термін "страхування" був замінений на термін "забезпечення". Це відповідало концепції Радянського уряду про те, що вже через рік після Жовтневої революції капіталізм був ліквідований, а Росія стала соціалістичною країною. Отже, капіталістичний інститут соціального страхування повинен бути замінений соціалістичним інститутом соціального забезпечення.

З 1921 р в країні була проголошена нова економічна політика (далі - НЕП), і влада знову звернулася до елементів страхової медицини, про що свідчать постанови СПК і ВЦВК. 15 листопада 1921 був виданий Декрет РНК РРФСР "Про соціальне страхування осіб, зайнятих найманою працею". Відповідно до декрету знову вводилося соціальне страхування, що розповсюджується на всі випадки тимчасової та стійкої втрати працездатності. Для організації соціального страхування на випадок хвороби були встановлені страхові внески, ставки яких визначалися СНК і диференціювалися в залежності від кількості зайнятих на підприємстві осіб та умов праці. Вперше цим Декретом встановлювався порядок справляння внесків, при цьому основними збирачами стали комісії з охорони праці та соціального забезпечення. Почали створюватися страхові організації - страхові каси.

З 1 січня 1922 всі організації, підприємства, установи та господарства будь-якої форми власності ставали страхувальниками осіб найманої праці та сплачували страхові внески, визначені законом. Розмір страхових внесків затверджувався урядом країни і формально залежав від небезпеки і шкідливості даного виробництва, що впливає на здоров'я і працездатність найманих працівників. До страховими тарифами застосовували знижки і надбавки в розмірі до 25% від тарифу за дотримання або порушення правил праці. У 1922 р страховий тариф становив по першому розряду 21,0%, по четвертому розряду - 28,5% від фонду плати праці, а в 1923 р його розмір знизився в 1,3 рази і склав відповідно 16,0 і 22, 0% від фонду плати праці.

Додатковим джерелом фінансування були пеня і штрафи, які накладалися на страхувальників-роботодавців за несвоєчасну сплату страхових внесків, стягувалися у безспірному порядку і прямували в першу чергу на охорону життя і здоров'я трудящих.

Збируваність страхових внесків в 1922-1923 рр. була дуже низькою, заборгованість страхувальників по внесках доходила до 75%. У зв'язку з цим в 1923-1924 рр. була введена система нормальних і пільгових тарифів, стимулюючих страхувальників до виконання своїх обов'язків по сплаті внесків.

Створюваний фонд медико-соціального страхування ділився на чотири окремі фонду фінансових коштів, що спрямовуються на відповідну виплату застрахованим особам:

  • а) по тимчасовій непрацездатності;
  • б) по інвалідності та втраті годувальника (вдівству і сирітству);
  • в) по безробіттю;
  • г) на лікувальну допомогу.

У структурі страхового фонду в 1922 р фонд лікувальної допомоги посідав третє місце, а 1923 - вже друге місце.

У зв'язку з браком коштів на лікувальну (медичну) допомогу органи страхування в багатьох губерніях приймали рішення про надання матеріальної підтримки здравотдели з фонду пенсій та допомог. 26 лютого 1925 на підставі Постанови ЦВК СРСР і РНК СРСР "Про тариф внесків на соціальне страхування" були вироблені структурно-функціональні зміни в соціальному страхуванні, в результаті яких чотири фонди соціального страхування були перетворені в два - фонд пенсій та інших посібників і фонд лікувальної (медичної) допомоги застрахованим особам.

Неодноразово відбувалася зміна керівних органів управління обов'язковим соціальним страхуванням. Спочатку цю функцію здійснював Народний Комісаріат Соціального Забезпечення через губернські управління соціального страхування та районні або професійні страхові каси. При цьому збирачами страхових внесків виступали територіальні комісії з охорони праці та соціальному забезпеченню. Окремі страхові каси йшли по шляху створення власних медичних установ, які забезпечували надання якісної медичної допомоги застрахованій населенню. З 1924 р керівництво здійснював Народний Комісаріат Праці через центральне управління соціальним страхуванням та Союзна рада соціального страхування. Зрештою медико-соціальне страхування було скасовано і охорона здоров'я перейшла на централізоване бюджетне фінансування, страхування від виробничого травматизму перейшло у відання спочатку галузевих, а потім територіальних міжсоюзні профспілкових органів і надалі витрати на нього були включені до складу єдиного державного бюджету СРСР, як і видатки на пенсійне забезпечення.

У радянському суспільстві соціальний ризик був менш розвинений, при цьому соціальна життєдіяльність індивідів базувалася на колективних засадах. Умови для дослідження ризику в радянському суспільстві були обмежені. Трансформація суспільства, що викликає значні зміни в економічній, соціальній, політичній, правовій сферах і культурних, духовних основах громадської організації, в соціальних інститутах, соціальних спільнотах, зробила істотний вплив на соціальну поведінку членів сучасного російського суспільства і соціальну життєдіяльність людей в цілому.

З трансформацією суспільно-політичного ладу на рубежі 1980-1990-х рр., Економічної сфери, механізмів і характеру прийняття рішень на державному, муніципальному і індивідуальному рівні зміни торкнулися і соціальних ризиків, в системі яких відбувалися складні процеси. Істотно знизилися одні з традиційних соціальних ризиків, але зросли інші, у тому числі безробіття, захворюваність, маргіналізація суспільства. Трансформація суспільного устрою створила сприятливі умови для прояву соціальних ризиків, диференціації їх типів і посилення ступеня їх небезпеки.

Процес трансформації поклав початок ряду деструктивних процесів, які загострили негативну ситуацію в суспільстві. В умовах прискорення соціальних змін, зростання соціальної напруженості і схильності все більшої кількості людей соціальному ризику виникла соціальна проблема підвищення ефективності управління ризиками. З'явилася потреба у відновленні страхових принципів фінансування системи соціального забезпечення за рахунок власників засобів виробництва.

Однак на відміну від більшості економічно розвинених країн працівники були звільнені від сплати обов'язкових страхових внесків, що в кінцевому підсумку не звільнило їх від особистих витрат на соціальні потрібні.

Тим не менше за 20 років у Росії була створена система обов'язкового соціального страхування, яку ми і будемо вивчати впродовж всього курсу.

 
<<   ЗМІСТ   >>