Повна версія

Головна arrow Право arrow Бюджетне право Росії

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Бюджетний контроль

Поняття і форми бюджетного контролю

Контроль як форма управління публічними фінансами пронизує всю сутність організації та реалізації публічної влади, присутня як в рамках функціонування державного механізму, так і при здійсненні місцевого самоврядування.

Правову основу державного і муніципального бюджетного контролю становлять Конституція, БК, Закон про Рахункову палату, нормативні правові акти Уряду РФ, конституції (статути) суб'єктів РФ, бюджетне законодавство суб'єктів РФ, статути муніципальних утворень і нормативні правові акти органів місцевого самоврядування, що регулюють бюджетні відносини.

З федеративної природи Російської Федерації та єдності її бюджетної системи витікає необхідність наявності загальних вимог до організації та здійснення контрольної діяльності у сфері бюджету. Ці вимоги складають правову основу фінансового контролю в Російській Федерації і є обов'язковими для всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Вони мають пряму дію на всій території РФ і не повинні порушуватися при законодавчому регулюванні фінансового контролю на відповідних рівнях публічної влади.

Стаття 7 БК встановлює, що до ведення Російської Федерації в галузі регулювання бюджетних відносин належить визначення засад складання і розгляду проектів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ, затвердження та виконання бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ, затвердження звітів про їх виконання та здійснення контролю за їх виконанням . Стосовно до фінансовому контролю такі основи містяться у багатьох розділах БК, оскільки контроль органічно пов'язаний і проходить майже по всіх стадіях бюджетного процесу. Однак своє концентроване вираження вони знаходять у гл. 26 БК, яка побудована за принципом перерахування органів, що здійснюють державний і муніципальний фінансовий контроль на відповідному рівні бюджетної системи РФ з урахуванням принципу поділу влади і рівнів бюджетної системи РФ.

Державний і муніципальний бюджетний контроль - це сфера державно-правової діяльності, яка включає контроль формування та виконання бюджетів, ефективного використання державних і муніципальних коштів, проведення експертно-аналітичних заходів з фінансово-бюджетних питань.

Метою державного та муніципального бюджетного контролю є забезпечення законного та ефективного формування та використання коштів бюджетів усіх рівнів бюджетної системи РФ.

Основне призначення державного і муніципального контролю обумовлює наступні його завдання:

  • o контроль формування і виконання бюджетів;
  • o контроль ефективного використання державних і муніципальних коштів і державної і муніципальної власності;
  • o контроль складання бюджетної звітності та ведення бюджетного обліку;
  • o розробка стандартів і процедур здійснення державного і муніципального бюджетного контролю;
  • o підготовка пропозицій щодо підвищення ефективності та результативності використання державних і муніципальних коштів і державної і муніципальної власності;
  • o перевірка стану внутрішнього контролю у виконавчих органах державної влади та місцевих адміністраціях.

Будучи видом державно-правової діяльності, бюджетний контроль грунтується на певних принципах. В даний час не всі основні ідеї бюджетного контролю закріплені законодавством, частина принципів виводиться з цілей і завдань органів державної влади та місцевого самоврядування, статусу органів бюджетного контролю. Інші принципи обумовлені входженням бюджетного контролю в систему фінансового контролю. Вихідні початку державного та муніципального бюджетного контролю можна поділити на принципи організації та принципи здійснення бюджетного контролю.

Принципами організації державного та муніципального бюджетного контролю є:

  • 1) розмежування діяльності органів державного і муніципального бюджетного контролю відповідно до поділом функцій і повноважень законодавчих (представницьких) органів державної влади та місцевого самоврядування та виконавчих органів (місцевих адміністрацій);
  • 2) розмежування функцій і повноважень між органами державного бюджетного контролю РФ, органами державного бюджетного контролю суб'єктів РФ і органами бюджетного контролю муніципальних утворень;
  • 3) скоординованість дій органів державного та муніципального бюджетного контролю з метою виключення дублювання в їх діяльності та забезпечення єдиної системи державного та муніципального бюджетного контролю на всіх рівнях державної влади та місцевого самоврядування.

Здійснення державного та муніципального бюджетного контролю підпорядковане наступним принципам:

  • o законність;
  • o об'єктивність;
  • o ефективність;
  • o гласність у поєднанні з дотриманням державної, комерційної та іншої захищеної законом таємниці;
  • o системність і плановість у діяльності органів державного і муніципального бюджетного контролю;
  • o прийняття відповідно до компетенції заходів щодо усунення виявлених порушень бюджетного законодавства.

Основними формами проведення контрольно-бюджетних заходів є ревізії та перевірки.

Ревізія являє собою комплекс дій по документальному і фактичному контролю всіх фінансових і господарських операцій, скоєних перевіряється организацией за певний період часу.

Перевірка являє собою дії по документальному і фактичному контролю окремих фінансових і господарських операцій, скоєних перевіряється организацией за певний період часу. Самостійним видом перевірки виступає перевірка ефективності використання державних і муніципальних коштів і власності, що представляє собою контрольні та екпертно-аналітичні заходи щодо збору доказів, необхідних для формування висновку щодо економічності та результативності використання перевіряється организацией державних і муніципальних коштів.

Державний і муніципальний бюджетний контроль класифікується за різними підставами на кілька груп.

За часом проведення державний і муніципальний бюджетний контроль поділяється на попередній, поточний і наступний.

Попередній бюджетний контроль проводиться до здійснення фінансових операцій - в ході обговорення і затвердження проектів законів (рішень) з фінансових питань; оцінки фінансових розділів бізнес-планів підприємств; прогнозування надходжень податкових платежів до бюджетів і т.д. Важливе значення попередній контроль має при оцінці економічних, правових і політичних наслідків фінансових законопроектів; при введенні в дію нових фінансово-правових норм, що регулюють фінансову діяльність господарюючих суб'єктів. Попередня реалізація державою чи муніципальній освітою своїх контрольних функцій має велике значення для попередження правопорушень і сприяє зміцненню фінансової дисципліни.

Результати попереднього фінансового контролю зовні можуть бути оформлені у вигляді експертних висновків щодо проектів відповідних бюджетів та позабюджетних фондів, кошторисів державних і муніципальних підприємств, за проектами нормативних правових актів всіх рівнів, які зачіпають бюджетні витрати чи інші питання публічної фінансової діяльності. Так, ст. 195 БК встановлює попередній фінансовий контроль, здійснюваний Рахунковою палатою РФ щодо бюджетних документів: проект федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік направляється на висновок до Рахункову палату РФ.

Поточний бюджетний контроль проводиться під час здійснення будь-яких фінансових операцій: зарахування бюджетних доходів, фінансування державних витрат, міжбюджетного кредитування, виконання бюджетів і т.д. Поточний бюджетний контроль реалізується як у діяльності контролюючих органів спеціальної компетенції, так і в ході розгляду окремих питань бюджетної діяльності на засіданнях комітетів, комісій, робочих груп, законодавчих (представницьких) органів державної влади та представницьких органів місцевого самоврядування, в ході парламентських слухань та в зв'язку з депутатськими запитами.

Особливістю поточного бюджетного контролю є його проведення в ході реалізації господарських чи фінансових операцій, тобто в процесі щоденної роботи фінансових органів. Тому інакше його називають оперативним фінансовим контролем. Він грунтується на бюджетному обліку, первинних документах, інвентарізації, порядку ведення касових операцій, що дозволяє і контролюючим органам, і підконтрольним суб'єктам швидко реагувати на зміни у бюджетній діяльності, попереджати порушення законодавства і запобігати втрати і збитки.

Наступний бюджетний контроль проводиться після завершення фінансових операцій шляхом аналізу і ревізії бухгалтерської та фінансової документації, проведення зовнішнього аудиту звітів про виконання бюджетів, державних позабюджетних фондів, галузевих цільових програм або кошторисів державних (муніципальних) унітарних підприємств.

Головною метою подальшого бюджетного контролю є оцінка результатів фінансової діяльності та ефективності використання бюджетних коштів. Основним критерієм подальшого бюджетного контролю слід вважати максимальну повноту охоплення перевірками, ревізіями та іншими методами всієї фінансової діяльності контрольованого суб'єкта.

У ході здійснення бюджетного контролю після закінчення звітного періоду визначається стан бюджетної дисципліни, виявляються правопорушення і закладається база для подальшого вдосконалення бюджетного процесу. Подальший контроль відрізняється поглибленим аналізом бюджетної діяльності будь-якого суб'єкта за певний період і дозволяє виявити ступінь ефективності проведених раніше попереднього і поточного бюджетного контролю.

Бюджетний контроль виступає різновидом державно-правової діяльності та одночасно різновидом управлінської діяльності держави у фінансовій сфері, тому в залежності від суб'єктів, що здійснюють державний і муніципальний бюджетний контроль, виділяють:

  • o контроль законодавчих (представницьких) органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
  • o контроль органів виконавчої влади та адміністрацій муніципальних утворень;
  • o контроль, здійснюваний головними розпорядниками бюджетних коштів, головними адміністраторами доходів бюджету і головними адміністраторами джерел фінансування дефіциту бюджету;
  • o контроль спеціально утворених контрольних і фінансових органів суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
  • o внутрішній фінансовий аудит.

Залежно від статусу і функцій перевіряючих органів бюджетний контроль поділяється на внутрішній і зовнішній.

Внутрішній бюджетний контроль - це завжди контроль виконавчої влади, оскільки саме ці органи здійснюють функції по виконанню бюджетів. Внутрішній бюджетний контроль являє собою невід'ємну частину процесу управління і покликаний забезпечити органам виконавчої влади конкретність і компетентність керівництва. Цей вид контролю здійснюється органом, підвідомчим проверяемому органу.

Зовнішній контроль спрямований на діяльність самих органів виконавчої влади, покликаний забезпечити перевірку законності та ефективності їх фінансового управління і реалізується органом фінансового контролю, створеним законодавчим (представницьким) органом влади. Наявність цього виду контролю обумовлено тим, що представницький орган влади не приймає безпосередньої участі у виконанні бюджету. Таким чином, зовнішній бюджетний контроль здійснюється органом, не які у підпорядкуванні у перевіряється органу, що істотно позначається на об'єктивності та ефективності перевірочних дій. Органи зовнішнього бюджетного контролю підкоряються лише закону і несуть відповідальність перед парламентом і громадянським суспільством.

Зовнішній контроль як контроль, що не залежний від виконавчої влади, протистоїть внутрішньому контролю, здійснюваному в рамках системи виконавчої влади відповідними органами. Органи фінансового контролю законодавчої (представницької) і виконавчої влади за своїм статусом не можуть дублювати один одного. Всі вони виконують відмінні один від одного функції: органи фінансового контролю законодавчої (представницької) влади здійснюють контроль за виконанням бюджетів, а органи фінансового контролю виконавчої влади контролюють використання бюджетних коштів. Органами, що здійснюють зовнішній бюджетний контроль, є, наприклад, Рахункова палата РФ, контрольно-рахункові органи суб'єктів РФ і муніципальних утворень. Внутрішній бюджетний контроль реалізують органи виконавчої влади.

Внутрішній контроль "відіграє важливу роль у забезпеченні ефективного державного управління. Він дозволяє державі не тільки контролювати свої доходи і витрати, стежити за функціонуванням фінансової системи, а й ефективно управляти цією системою, реалізовувати свою фінансову політику. Зовнішній контроль за діяльністю виконавчої влади щодо використання громадських фінансових коштів є важливим фактором захисту суспільства від корупції та казнокрадства, оскільки тягне відповідальність влади перед суспільством ".

Діяльність уповноважених органів щодо здійснення бюджетного контролю врегульована нормами бюджетного законодавства, в силу чого державний і муніципальний бюджетний контроль реалізується в рамках правовідносин. Правовідносини, що складаються у сфері здійснення бюджетного контролю, називаються контрольно-бюджетними.

Елементами контрольно-бюджетного правовідносини є суб'єкти, що у здійсненні цього виду діяльності, і об'єкти, щодо яких ці правовідносини складаються.

Залежно від наявності владних повноважень і виконуваних функцій суб'єкти бюджетного контролю підрозділяються на контролюючі та контрольовані (підконтрольні).

Контролюючим суб'єктом є суб'єкт бюджетного права, наділений бюджетним законодавством правами та обов'язками у сфері контролю за формуванням та виконанням бюджетів, ефективним використанням державних і муніципальних коштів і власності. Контролюючий суб'єкт може бути наділений всією сукупністю бюджетно-контрольних повноважень або частиною з них, що реалізуються на одній або декількох стадіях бюджетного процесу. Наприклад, щодо формування та виконання федерального бюджету контролюючими суб'єктами є Рахункова палата РФ, Федеральне казначейство, Росфіннагляд.

Контрольованим (підконтрольним) суб'єктом бюджетного контролю є суб'єкт бюджетного права, який здійснює бюджетну діяльність або окремі її напрямки, наділений юридичними правами з формування та виконання бюджетів та обов'язками підкорятися правомірним вимогам контролюючих суб'єктів.

Особливістю бюджетного законодавства РФ є те, що обов'язки контрольованих суб'єктів підкорятися владному впливу перевіряючих органів не завжди прямо встановлені у нормативних правових актах. В окремих випадках такі обов'язки випливають з законодавчо встановлених прав контролюючих суб'єктів.

Контрольованими суб'єктами можуть бути головні розпорядники і розпорядники бюджетних коштів, бюджетні установи, одержувачі коштів відповідних бюджетів, адміністратори джерел фінансування дефіцитів бюджету, одержувачі бюджетних кредитів, бюджетних інвестицій, державних і муніципальних гарантій.

Об'єктами державного та муніципального бюджетного контролю є процеси формування і виконання бюджетів усіх територіальних рівнів.

Предметом державного та муніципального бюджетного контролю виступають операції з бюджетними коштами.

 
<<   ЗМІСТ   >>