Повна версія

Головна arrow Право arrow Бюджетне право Росії

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Правові основи бюджетного процесу

Поняття, стадії і принципи бюджетного процесу

Бюджетний процес - це регламентована нормами процесуального бюджетного права діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування та інших учасників бюджетного процесу зі складання і розгляду проектів бюджетів, затвердження та виконання бюджетів, контролю за їх виконанням, здійсненню бюджетного обліку, складання, зовнішньої перевірці, розгляду та твердженням бюджетної звітності.

Бюджетний процес поділяється на певні стадії. Термін, протягом якого здійснюються бюджетні стадії, називається бюджетним циклом. У 2008 році в Російській Федерації завершилося реформування бюджетного процесу, основним результатом якого стало середньострокове фінансове планування бюджетів всіх рівнів. Завдання вдосконалення бюджетного процесу були поставлені Президентом РФ в Бюджетному посланні Федеральним Зборам РФ "Про бюджетну політику в 2007 році", де в якості самостійного напрямку виділені питання подальшого вдосконалення бюджетних відносин: "Витрати бюджетів усіх рівнів повинні бути орієнтовані на кінцевий результат, який, у свою чергу, повинен бути досягнутий найбільш ефективним способом ".

У Бюджетному посланні Президента РФ Федеральним зборам "Про бюджетну політику в 2011-2013 роках" зазначено, що "бюджетна політика як складова частина економічної політики повинна бути націлена на проведення всебічної модернізації економіки, створення умов для підвищення її ефективності та конкурентоспроможності, довгострокового стійкого розвитку, на поліпшення інвестиційного клімату, досягнення конкретних результатів. Нові витратні зобов'язання повинні прийматися тільки на основі ретельної оцінки їх ефективності та за наявності ресурсів для їх гарантованого виконання в межах прийнятих бюджетних обмежень ".

В результаті переходу від "управління бюджетними витратами" до "управління бюджетними результатами" бюджет став формуватися виходячи з цілей і планованих результатів державної політики. Бюджетні асигнування мають чітку прив'язку до функцій органів державної влади і управління. При їх плануванні основна увага приділяється обгрунтуванню кінцевих результатів в рамках бюджетних програм.

З метою максимально ефективного управління державними (муніципальними) фінансами здійснено реформування бюджетного процесу за наступними напрямками:

  • o реформування бюджетної класифікації РФ і бюджетного обліку;
  • o виділення бюджетів діючих та прийнятих зобов'язань;
  • o вдосконалення середньострокового фінансового планування;
  • o вдосконалення та розширення сфери застосування програмно-цільових методів бюджетного планування;
  • o упорядкування процедур складання і розгляду бюджету.

Бюджетний процес заснований на новій методології розробки, прийняття і виконання бюджету, яка передбачає перехід до середньострокового бюджетного планування і до системи бюджетування, орієнтованого на результат (БОР). Бюджетний процес включає поточний фінансовий рік і плановий період. Поточним називається фінансовий рік, в якому здійснюється виконання бюджету, складання і розгляд проекту бюджету на черговий фінансовий рік (черговий фінансовий рік і плановий період). Черговий фінансовий рік - це рік, наступний за поточним фінансовим роком. Плановий період охоплює два фінансові роки, наступних за черговим фінансовим роком. Таким чином, в Російській Федерації федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів формуються на трирічний період.

Федеральний бюджет і бюджети державних позабюджетних фондів складаються і приймаються в режимі "ковзної трьохлітки" з процедурою щорічних змін. При такому бюджетному плануванні суб'єкти РФ і муніципальні освіти отримали можливість поступово перейти до формування своїх фінансових планів на середньострокову перспективу. З 2009 р суб'єкти РФ приймають регіональні бюджети строком на три роки (див., Наприклад, Обласна закон Ленінградської області від 18.12.2009 № 106-оз "Про обласний бюджет Ленінградської області на 2010 рік і на плановий період 2011 і 2012 років"; Закон

Пензенської області від 17.12.2009 № 1843 ЗПО "Про бюджет Пензенської області на 2010 рік і на плановий період 2011 і 2012 років").

Бюджетування, орієнтоване на результат, являє собою сукупність трьох взаємопов'язаних елементів: середньострокове бюджетне планування; програмно-цільовий метод розподілу витрат; система контролю оцінки результативності бюджетних витрат. Перехід до програмно-цільовим методам середньострокового бюджетного планування забезпечує взаємозв'язок між бюджетними витратами та результатами їх використання.

Формування бюджету на трирічний період дає можливість планування великих проектів, що виходять за рамки фінансового року, а також дозволяє планувати витрати на основі поділу діючих та прийнятих зобов'язань. На початку трирічного планування визначається видаткова частина бюджету виходячи з прийнятих раніше зобов'язань. У міру просування всередині трирічного циклу виникає обсяг додаткових коштів спрямовується на фінансування знову прийнятих зобов'язань, що регламентуються нормативними правовими актами органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Бюджетний процес в Росії регулюється Конституцією, БК, законами суб'єктів РФ, рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування, правилами про порядок складання та виконання бюджету, видаваними Мінфіном Росії на основі бюджетного законодавства, та іншими підзаконними актами.

В основі бюджетного процесу лежать принципи, властиві як для бюджетної системи РФ в цілому, так і тільки для бюджетного процесу.

Бюджетний процес грунтується на наступних принципах:

  • o принцип розмежування бюджетної компетенції між органами представницької і виконавчої влади, що випливає з того, що конституційне і бюджетне законодавство встановлює наступний розподіл компетенції по стадіях бюджетного процесу між гілками влади: складання та виконання бюджету віднесено до повноважень органів виконавчої влади, а розгляд, затвердження та контроль за виконанням бюджету - до повноважень представницьких органів влади. Кожен орган державної влади чи орган місцевого самоврядування здійснює бюджетні повноваження щодо свого рівня бюджету;
  • o принцип спеціалізації бюджетних показників, що реалізується через бюджетну класифікацію;
  • o принцип щорічно бюджету, що означає обов'язкове прийняття бюджету на кожний календарний рік до початку планованого року;
  • o принцип гласності в бюджетному процесі, що передбачає широке обговорення проекту бюджету представницьким органом відповідного рівня, доведення його до відома населення, опублікування затвердженого бюджету.

Бюджетний процес в Російській Федерації складається з чотирьох стадій: складання проекту бюджету; розгляд і затвердження бюджету; виконання бюджету; складання та затвердження звіту про виконання бюджету.

Стадія бюджетного процесу - це сукупність дій органів державної влади або органів місцевого самоврядування щодо здійснення бюджетного процесу, що характеризується внутрішньою єдністю і здійсненням певних дій відповідно до бюджетної компетенцією кожного органу.

1. Складання проекту бюджету здійснюється виконавчими органами влади. Перед складанням йде розробка планів-прогнозів розвитку територій і цільових програм, на основі яких створюється зведений фінансовий баланс держави по території Росії. Безпосередня робота зі складання проектів відповідних бюджетів проводиться Мінфіном Росії, фінансовими органами суб'єктів РФ або муніципальних утворень.

Бюджетний кодекс встановлює перелік відомостей, необхідних для складання проектів бюджетів, і наділяє фінансові органи правом отримувати необхідні відомості від фінансових органів іншого рівня бюджетної системи РФ, а також від органів держави, органів місцевого самоврядування та юридичних осіб (ст. 172).

Складання проекту бюджету грунтується на Бюджетному посланні Президента РФ, прогнозі соціально-економічного розвитку відповідної території, а також на основних напрямках бюджетної та податкової політики.

Грунтуючись на принципі затвердження бюджету до початку фінансового року, виконавчі органи влади всіх рівнів доводять до представницьких і виконавчих органів іншого рівня необхідні вказівки з розробки проектів бюджетів.

Після представлення зазначеними органами в органи виконавчої влади своїх пропозицій за розрахунками про перерозподіл доходів і видатків бюджетів різних рівнів Уряд РФ не пізніше ніж за чотири з половиною місяці до початку фінансового року доводить до всіх представницьких і виконавчих органів суб'єктів РФ наступні дані:

  • o проектовані нормативи (відсотки) відрахувань від регулюючих доходів з урахуванням контингентів цих доходів, що надходять на даній території;
  • o дані про дотації, субвенції і трансфертах, що нараховуються до надання з бюджетів одного рівня бюджетам іншого рівня, і їх цільове призначення;
  • o перелік закріплених в повному обсязі і фіксованих часток (у відсотках) доходів за бюджетами всіх суб'єктів РФ.

У процесі підготовки та складання проекту бюджету між органами виконавчої влади різних рівнів можливе виникнення розбіжностей. З метою їх подолання органи виконавчої влади одного рівня можуть вносити до органів виконавчої влади іншого рівня свої пропозиції щодо зміни та уточнення проектованих останніми показників.

2. Розгляд та затвердження бюджетів відбувається в представницьких органах - Федеральному Зборах РФ, законодавчих (представницьких) органах суб'єктів РФ і виборних органах муніципальних утворень. Проект бюджету в названі органи вноситься відповідним органом виконавчої влади у визначений законами (рішеннями) термін. Одночасно з проектом бюджету законодавчого (представницького) органу подаються документи і матеріали, визначені ст. 184.2 БК.

До прийняття закону (рішення) про бюджет на черговий фінансовий рік законодавчий (представницький) орган повинен розглянути і прийняти відповідне рішення щодо законопроектів про внесення змін до податкового законодавства.

У разі невступу в силу закону (рішення) про бюджет з початку фінансового року запроваджується механізм тимчасового управління бюджетом, який регламентовано ст. 190 БК. В умовах невступу в силу закону (рішення) про бюджет до початку фінансового року витрачання бюджетних коштів з метою продовження фінансування інвестиційних об'єктів, державних контрактів, надання фінансової допомоги бюджетам інших рівнів бюджетної системи РФ здійснюється в розмірі не більше V12 асигнувань попереднього року в розрахунку на місяць .

В умовах тимчасового управління бюджетом органу, виконуючому бюджет, забороняється: доводити ліміти бюджетних зобов'язань та бюджетні асигнування на бюджетні інвестиції та субсидії юридичним і фізичним особам; надавати бюджетні кредити; здійснювати запозичення у розмірі більше 1/8 обсягу запозичень попереднього фінансового року в розрахунку на квартал; формувати резервні фонди.

Однак названі обмеження не поширюються на витрати, пов'язані з виконанням публічних нормативних зобов'язань, обслуговуванням і погашенням державного або муніципального боргу, виконанням міжнародних договорів.

Детальна регламентація стадії розгляду і затвердження бюджету здійснюється федеральним законодавством тільки для федерального бюджету. Порядок та умови подання проекту регіональних і місцевих бюджетів відповідного представницькому органу для розгляду та затвердження проекту бюджету встановлюються представницьким органом влади або представницьким органом місцевого самоврядування у відповідному фінансово-правовому акті про бюджетний процес.

3. Виконання бюджету означає повне і своєчасне надходження всіх передбачених по бюджету доходів і забезпечення фінансування всіх запланованих бюджетних витрат. Основне завдання стадії виконання бюджету - забезпечення повного і своєчасного надходження до бюджету податків та інших обов'язкових платежів, а також фінансування заходів у межах затверджених по бюджету сум. У процесі виконання бюджету органи законодавчої (представницької) та виконавчої влади всіх рівнів, а також органи місцевого самоврядування здійснюють коригування бюджетних призначень, обумовлену рухливістю валютного курсу і нерівномірністю надходжень доходів до бюджету. На стадії виконання бюджету здійснюється контроль за цільовим використанням бюджетних коштів, що виділяються відповідним підприємствам, організаціям, установам.

Ця стадія бюджетного процесу включає виконання доходної, витратної частин бюджету, а також виконання бюджету за джерелами фінансування дефіциту бюджету. У процесі виконання бюджету органи виконавчої влади можуть вносити зміни у межах затверджених асигнувань за статтями функціональної бюджетної класифікації.

Безпосередня робота з виконання відповідного бюджету проводиться Мінфіном Росії, його підрозділами та органами, ФНС Росії, фінансовими відділами виконавчих органів влади суб'єктів РФ або органів місцевого самоврядування.

Організація виконання бюджетів усіх рівнів та позабюджетних фондів покладено федеральним законодавством на систему органів Федерального казначейства, яке здійснює касове виконання бюджету. Правомірність названих повноважень Федерального казначейства підтверджена Постановою Конституційного Суду РФ від 15.12.2006 № 10-П "У справі про перевірку конституційності положень частин четвертої, п'ятої та шостої статті 215.1 Бюджетного кодексу Російської Федерації". Згідно гл. 24 "Основи виконання бюджетів" БК казначейське виконання бюджету є складовою частиною (процедурою) стадії виконання бюджету.

Сутність казначейської системи виконання бюджетів полягає в тому, що Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти за допомогою використання казначейської технології отримують реальну можливість здійснювати і контролювати весь цикл обороту бюджетних коштів: від зарахування і розподілу доходів до складання та перевірки звітності про використання виділених з бюджету грошових засобів. Процес казначейського виконання бюджету складається з наступних стадій:

  • o реєстрація бюджетних надходжень;
  • o доведення бюджетних асигнувань до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;
  • o встановлення і доведення лімітів бюджетних зобов'язань до розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;
  • o підтвердження органом, виконуючим бюджет, грошових зобов'язань;
  • o розподіл доходів між бюджетами різних рівнів;
  • o витрачання бюджетних коштів.

На підставі ст. 215.1 БК органи Федерального казначейства є касирами всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів і здійснюють платежі за рахунок бюджетних коштів від імені і за дорученням бюджетних установ. Аналогічні повноваження закріплені в затвердженому постанові Уряду РФ від 01.12.2004 № 703 Положенні про Федеральному казначействі, на підставі якого Федеральне казначейство здійснює в установленому порядку касове обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи РФ (п. 5.12); забезпечує проведення касових виплат з бюджетів бюджетної системи РФ від імені та за дорученням відповідних органів, що здійснюють збір доходів бюджетів, або одержувачів коштів зазначених бюджетів (п. 5.13). Загальний порядок касового обслуговування виконання бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, затверджений наказом Федерального казначейства від 25.08.2005 № 12н, розвиваючи положення ст. 8 і 215.1 БК, встановлює, що управління коштами на єдиних рахунках бюджетів здійснюють відповідні фінансові органи, якщо законодавчими та іншими нормативними правовими актами РФ, законами або іншими нормативними правовими актами суб'єктів РФ і представницьких органів місцевого самоврядування не встановлено інше (п. 1.6).

У такому правовому режимі матеріальні бюджетні права, а також право вимоги до бюджетного рахунку зберігаються за відповідним власником бюджетних коштів в особі уповноваженого органу виконавчої влади. Російська Федерація, суб'єкти РФ і муніципальні освіти є самостійними суб'єктами бюджетних правовідносин, статус яких обумовлений тим, що вони здійснюють правомочності власника фінансових ресурсів і виступають у правовідносинах в особі своїх органів. Всі грошові операції з коштами бюджетів відображаються на рахунках, право розпорядження якими належить органам, виконуючим бюджет. Розпорядження бюджетним рахунком виступає невід'ємним елементом права власності на регіональний або місцевий бюджет.

Процес казначейського виконання бюджету забезпечує реалізацію права Російської Федерації, кожного суб'єкта РФ і муніципального освіти мати власний бюджет. Необхідно відзначити, що раніше діюче бюджетне законодавство (див. Федеральний закон від 30.12.2001 № 194-ФЗ "Про федеральний бюджет на 2002 рік" та федеральні закони про федеральний бюджет на наступні роки (до 2006 р)) передбачало обслуговування органами Федерального казначейства рахунків тільки дотаційних суб'єктів РФ; недотаціонние суб'єкти РФ мали право обслуговувати бюджетні рахунки через регіональні казначейства. З введенням в дію ст. 215.1 БК касове обслуговування бюджетів всіх суб'єктів РФ і муніципальних утворень здійснюється Федеральним казначейством, що відповідає конституційним принципам рівності суб'єктів РФ і рівності муніципальних утворень.

Бюджетні повноваження Федерального казначейства визначені ст. 166.1 БК, а відповідальність Федерального казначейства за правильне і своєчасне касове обслуговування бюджетних рахунків встановлена п. 3 ст. 167 БК.

Для касового обслуговування виконання бюджетів Федеральне казначейство відкриває рахунки в Банку Росії. Повноваження Банку Росії з обслуговування рахунків бюджетів були предметом розгляду Конституційного Суду РФ, який у своїй Постанові № 12-П підтвердив відповідність названих положень БК Конституції.

На підставі ст. 75 Конституції і конкретизують її положень Закону про Банк Росії Банк Росії здійснює покладені на нього функції, однією з яких є обслуговування рахунків бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ, якщо інше не встановлено федеральними законами. Ця функція, згідно з названим Законом, реалізується за допомогою проведення розрахунків за дорученням уповноважених органів виконавчої влади та державних позабюджетних фондів, на які покладаються організація виконання і виконання бюджетів (п. 6 ст. 4 Закону про Банк Росії); Банк Росії без стягування комісійної винагороди здійснює операції з коштами федерального бюджету, коштами державних позабюджетних фондів, коштами бюджетів суб'єктів РФ і коштами місцевих бюджетів (абз. 2 ст. 23 Закону про Банк Росії); при цьому отримання прибутку не є метою діяльності Банку Росії (абз. 2 ст. 3 Закону про Банк Росії).

У названому Постанові Конституційний Суд РФ обгрунтував висновок, згідно з яким взаємопов'язані положення п. 2 ст. 155 та п. 2 ст. 156 БК не суперечать Конституції, оскільки, за змістом цих положень і виходячи з їх місця в системі бюджетно-правового регулювання, встановлений ними порядок обслуговування рахунків бюджетів не порушує фінансової самостійності суб'єктів РФ і муніципальних утворень, а також не виключає можливості відкривати рахунки бюджетів в кредитних організаціях у випадках і порядку, передбачених федеральним законом.

Необхідно відзначити, що ст. 152 БК, що встановлює систему органів, що беруть участь у бюджетному процесі, дозволяє суб'єктам РФ з метою здійснення власної бюджетної політики створювати фінансові органи та органи фінансового контролю відповідно до законодавства суб'єкта РФ; муніципальним утворенням в цілях обслуговування місцевого бюджету та управління коштами місцевого бюджету - створювати фінансові органи (посади) відповідно до статуту муніципального освіти і законодавством РФ (ст. 266 БК).

Виконання бюджету відбувається окремо по доходах і видатках. За доходами бюджет виконують Мінфін Росії, ФНС Росії і т.д. По видатках бюджет виконується учасниками бюджетних правовідносин в особі головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядників бюджетних коштів, одержувачів бюджетних коштів. Розпорядник бюджетних коштів - це орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, що має право розподіляти бюджетні кошти по підвідомчих одержувачам бюджетних коштів. Розпорядник бюджетних коштів становить бюджетний розпис, розподіляє ліміти бюджетних зобов'язань по підвідомчих одержувачам, стверджує кошторису доходів і витрат підвідомчих бюджетних установ та здійснює контроль за цільовим використанням бюджетних коштів.

Виконання бюджету будь-якого рівня здійснюється на основі бюджетного розпису, в якій обов'язково відображаються всі зміни, пов'язані з виконанням бюджету. На підставі закону про бюджет і зведеної бюджетного розпису в органу, виконуючого бюджет, виникає обов'язок вчинити витрачання коштів відповідного бюджету протягом певного терміну.

Бюджетне зобов'язання має певний ліміт - обсяг бюджетних зобов'язань, визначає і затверджує для розпорядника та одержувача бюджетних коштів органом, виконуючим бюджет, на строк не більше трьох місяців. Стверджується ліміт бюджетних зобов'язань органом, виконуючим бюджет, на основі проектів розподілу, затверджуваних головним розпорядником бюджетних коштів. До всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів ліміти бюджетних зобов'язань доводяться органом, виконуючим бюджет, не пізніше ніж за п'ять днів до початку періоду їх дії. Ліміти бюджетних зобов'язань узагальнюються в зведений реєстр, який подається уповноваженим виконавчим органом в контрольний орган, утворений законодавчим (представницьким) органом.

У певних БК випадках можлива зміна лімітів бюджетних зобов'язань. Зміни доводяться уповноваженим виконавчим органом, розпорядниками бюджетних коштів до всіх розпорядників та одержувачів бюджетних коштів не пізніше ніж за п'ять днів до початку періоду дії змінених лімітів. Бюджетний кодекс забороняє змінювати ліміти бюджетних зобов'язань після закінчення половини терміну їх дії.

Робота по виконанню бюджетів всіх рівнів завершується 31 грудня. До названої дати включно органи Федерального казначейства зобов'язані оплатити прийняті та підтверджені бюджетні зобов'язання. З 31 грудня припиняють діяти всі ліміти бюджетних зобов'язань. Всі рахунки, використовувані для виконання бюджетів, підлягають закриттю в 24 години 31 грудня. Після 25 грудня не допускається прийняття бюджетних зобов'язань. Підтвердження бюджетних зобов'язань повинно бути завершено органами Федерального казначейства 28 грудня.

Після закінчення операцій за прийнятими бюджетними зобов'язаннями завершився року залишок коштів на єдиному рахунку бюджету підлягає обліку в доходах цього бюджету настав фінансового року в якості залишку коштів.

4. Складання та затвердження звіту про виконання бюджету являє собою останню стадію бюджетного процесу. Бюджетний кодекс встановлює оперативну, щоквартальну, піврічну та річну звітність про виконання бюджету. Безпосередня робота по збору, відома, складання та подання звітності про виконання бюджету в представницький орган, відповідний контрольний орган і Федеральне казначейство здійснюється уповноваженим виконавчим органом на основі єдиної методології. Річний звіт про виконання бюджету затверджується (або відхиляється) представницьким органом. Прийняті звіти по бюджету публікуються в ЗМІ протягом наступного року в спеціальних статистичних збірниках.

 
<<   ЗМІСТ   >>