Повна версія

Головна arrow Право arrow Бюджетне право Росії

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Державний борг і управління ним

У результаті залучення державою позикових коштів утворюється державний борг.

Державним боргом Російської Федерації є боргові зобов'язання Росії перед фізичними та юридичними особами, іноземними державами, міжнародними організаціями та іншими суб'єктами міжнародного права, включаючи зобов'язання за державними гарантіями, наданих Російською Федерацією. У Росії діє єдина система обліку та реєстрації державних запозичень в борговій книзі, яку веде Мінфін Росії (вимоги по структурі боргової книги, а також по порядку її ведення і зберігання визначені Порядком ведення Державної боргової книги Російської Федерації в Міністерстві фінансів Російської Федерації).

Державний борг необхідно відрізняти від субфедерального боргу, якими є державний борг суб'єкта РФ, являє собою сукупність боргових зобов'язань відповідного регіону.

Російська Федерація не несе відповідальності за борговими зобов'язаннями суб'єктів РФ, якщо зазначені зобов'язання були гарантовані Російською Федерацією. У свою чергу, суб'єкти РФ не відповідають за борговими зобов'язаннями Російської Федерації, а також по субфедеральними боргах один одного, якщо зазначені зобов'язання були ними гарантовані.

Державний борг є прямим наслідком кредитної політики держави, і його склад залежить від форм державного кредиту, використовуваних для залучення тимчасово вільних грошових коштів у розпорядження публічної влади. У цьому зв'язку ст. 98 БК обгрунтовано включає в обсяг державного боргу Російської Федерації тільки суми основного боргу за кредитами, номінальну суму боргу по державних цінних паперів і обсяг зобов'язань за виданими Росією гарантіям. Не утворює складу державного боргу та виплата відсотків і непроцентних доходів по державних запозиченнях, оскільки згідно зі ст. 69 БК вони є самостійною формою витрат федерального бюджету. Отже, склад державного боргу утворюють не всі боргові зобов'язання Російської Федерації, а тільки ті з них, які стали об'єктами правовідносин по державному кредиту.

Гарантом платоспроможності держави за своїми кредитними зобов'язаннями виступає державна скарбниця, за рахунок майна якої повністю і без умов забезпечується державний борг. Державний борг суб'єкта РФ повністю і без умов забезпечується усім, хто знаходиться у власності суб'єкта РФ майном, що є скарбницю суб'єкта РФ.

Незважаючи на те що кредитні відносини держави забезпечуються його скарбницею, погашення боргових зобов'язань та їх обслуговування здійснюються за рахунок доходів федерального бюджету. Бюджетний кодекс наказує федеральним органам державної влади використовувати всі повноваження з формування доходів федерального бюджету з метою погашення боргових зобов'язань та обслуговування державного боргу Російської Федерації.

Державний борг класифікується за кількома підставами.

Залежно від терміну погашення державних боргових зобов'язань виділяється державний борг:

  • o капітальний, що представляє собою загальну суму заборгованості держави по непогашених боргових зобов'язаннях і невиплаченими за ними процентами;
  • o поточний, що являє собою суму витрат держави за всіма борговими зобов'язаннями, термін погашення яких вже настав.

Залежно від терміну залучення державні боргові зобов'язання поділяються:

  • o на короткострокові (залучаються на термін до одного року);
  • o середньострокові (залучаються на строк від одного року до п'яти років);
  • o довгострокові (залучаються на строк від п'яти до 30 років).

Боргові зобов'язання Росії не можуть перевищувати строку дії в 30 років.

Залежно від валюти зобов'язань виділяють державний борг:

  • o внутрішній (виражений у валюті РФ, тобто в рублях; в обсяг державного внутрішнього боргу включаються: основна номінальна сума боргу по державних цінних паперів РФ; обсяг основного боргу за кредитами, отриманими Російською Федерацією; обсяг основного боргу за бюджетними позиками і бюджетним кредитами, отриманими Російською Федерацією від бюджетів інших рівнів; обсяг зобов'язань за державними гарантіями, наданих Російською Федерацією);
  • o зовнішній (виражений в іноземній валюті; в обсяг державного зовнішнього боргу включаються обсяг зобов'язань за державними гарантіями, наданих Російською Федерацією, а також обсяг основного боргу за отриманими Російською Федерацією кредитами урядів іноземних держав, кредитних організацій, фірм і міжнародних фінансових організацій).

У деяких випадках додатковим критерієм щодо розмежування державного боргу на зовнішній і внутрішній може служити суб'єктний склад. Надання кредитних коштів державі резидентами свідчить про утворення внутрішнього боргу; запозичення коштів у нерезидентів веде до утворення зовнішнього боргу.

Сучасна кредитна діяльність Росії вказує на посилений взаємодія зовнішнього і внутрішнього боргу. Так, частина внутрішнього боргу за державними короткостроковими облігаціями була трансформована в короткостроковий зовнішній борг, у той час як для погашення зовнішнього боргу емітуються нові державні цінні папери, що розміщуються на внутрішньому фондовому ринку.

Будучи наслідком кредитної діяльності держави, що має юридичну форму, державний борг може існувати тільки в певних формах, вироблених економічною практикою та зафіксованих законодавством.

Отже, форма державного боргу - це юридично оформлені економічні відносини, що утворюють боргові зобов'язання Російської Федерації.

Згідно ст. 98 БК структура державного боргу Російської Федерації являє собою угруповання боргових зобов'язань Російської Федерації за видами боргових зобов'язань.

Боргові зобов'язання Російської Федерації можуть існувати у вигляді зобов'язань:

  • 1) за кредитами, залученими від імені Російської Федерації як позичальника від кредитних організацій, іноземних держав, у тому числі за цільовими іноземним кредитах (запозиченням) міжнародних фінансових організацій, інших суб'єктів міжнародного права, іноземних юридичних осіб;
  • 2) державним цінних паперах, випущених від імені Російської Федерації;
  • 3) бюджетними кредитами, залученими у федеральний бюджет з інших бюджетів бюджетної системи РФ;
  • 4) державним гарантіям Російської Федерації;
  • 5) іншим борговим зобов'язанням, раніше віднесених відповідно до законодавства РФ до державного боргу Російської Федерації.

Державний борг являє собою комплексне економіко-правова освіта, особливий механізм фінансових відносин, що вимагає регулювання системою різних методів.

Управління державним боргом - це сукупність фінансових операцій держави щодо забезпечення єдності планування та обліку всіх операцій по залученню, погашення та обслуговування зовнішніх і внутрішніх державних запозичень, а також щодо надання державних гарантій.

Управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом належить до компетенції Уряду РФ.

Безпосередньо функції з управління державним боргом здійснює Мінфін Росії, основними завданнями якого є розробка програм державних запозичень та їх реалізація від імені Російської Федерації, а також управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом Російської Федерації. Відповідно до покладених на нього завдань Мінфін Росії спільно з Банком Росії проводить операції з обслуговування державного боргу, здійснює необхідні заходи щодо вдосконалення його структури і оптимізації витрат на його обслуговування.

Управління державним боргом віднесено федеральним законодавством і до обов'язків Банку Росії, який консультує Мінфін Росії з питань графіка випуску державних цінних паперів і погашення державного боргу з урахуванням їх впливу на стан банківської системи Росії і пріоритетів єдиної грошово-кредитної політики. Операції з обслуговування державного боргу Банк Росії здійснює без справляння комісійної винагороди.

Основними методами регулювання державного боргу є: реструктуризація, конверсія, новація, пролонгація і відступлення права вимоги.

Реструктуризація означає засноване на угоді сторін припинення боргових зобов'язань, складових державний борг, із заміною зазначених боргових зобов'язань іншими борговими зобов'язаннями, що передбачають інші умови обслуговування і погашення. У процесі реструктуризації може бути здійснено часткове списання суми основного боргу.

В умовах боргової кризи реструктуризація заборгованості стає одним з первинних механізмів управління державним боргом, оскільки надає боржникові можливість відстрочки виплати боргу, зміни графіка погашення або обслуговування емітованих цінних паперів. Проміжним підсумком реструктуризації є надання боржнику пільгового періоду, протягом якого виплачуються тільки відсотки за борговими зобов'язаннями. Надання пільгового періоду вигідно не тільки боржникові, а й кредитору, оскільки за цей час позичальник може мобілізувати додаткові фінансові ресурси для підняття внутрішньої економіки і створення тим самим сприятливих умов погашення державного боргу. Зокрема, в 1996 р внутрішній борг Росії в іноземній валюті був переоформлений в державні облігації (див. Указ Президента РФ від 31.01.1996 № 126 "Про деякі заходи щодо впорядкування роботи із зовнішнім і внутрішнім валютним боргом Російської Федерації").

Умови проведення реструктуризації внутрішнього боргу визначені БК і полягають у погашенні боргових зобов'язань шляхом випуску нових боргових зобов'язань в обсязі погашаються з одночасним встановленням нових умов обслуговування і термінів погашення размещаемого боргу. Наприклад, ст. 23 Закону про бюджет на 2008 р і плановий період 2009 і 2010 рр. передбачена реструктуризація грошових зобов'язань (заборгованості) перед Російською Федерацією, яка виробляється шляхом консолідації грошових зобов'язань з одночасним списанням заборгованості по нарахованих пені і штрафів та наданням рівномірної розстрочки сплати консолідованої заборгованості. Реструктуризація як спосіб управління державним боргом застосовується при переоформленні внутрішніх грошових зобов'язань перед Російською Федерацією (див., Наприклад, постанова Уряду РФ від 21.07.2004 № 366 "Про проведення в 2004-2007 роках реструктуризації грошових зобов'язань перед Російською Федерацією, прийнятих на себе суб'єктами Російської Федерації ").

Реструктуризація зовнішнього боргу можлива, як правило, за згодою міжнародних фінансових організацій - кредиторів за наявності умов, вироблених міжнародної фінансово-кредитної практикою. У складі Міжнародної асоціації розвитку для скорочення боргів у розмірі 100 млн дол. США утворений спеціальний фонд - Debt-Reduction Facility Fund, який надає країнам пільгові кредити для погашення високого зовнішнього боргу.

Однією з основних умов реструктуризації зовнішнього боргу виступає знаходження держави-боржника на межі банкрутства. Зокрема, зовнішні кредитори можуть запропонувати державі-боржнику прийняти програму фінансової стабілізації, розроблену і фінансовану Міжнародним валютним фондом, програму вдосконалення системи державного управління, програму підвищення ефективності економічної політики, розроблені і фінансовані Міжнародним банком реконструкції та розвитку.

Конверсія державного боргу означає сукупність фінансово-правових механізмів, спрямованих на скорочення боргу. У результаті конверсії відбувається заміна зовнішнього боргу на інші види зобов'язань, як фінансово-правові, так і цивільно-правові. Так, можливі: переклад державного боргу в інвестиції промисловості держави-кредитора; погашення боргу товарними поставками; викуп власного боргу на особливих умовах; обмін боргу на боргові зобов'язання держав, які не є первинними сторонами у кредитному договорі; взаємозалік фінансових вимог та ін. (див., наприклад, наказ Мінфіну Росії "Про затвердження Положення про обслуговування державних ощадних облігацій"; постанова Уряду РФ від 21.03.2007 № 169 "Про порядок проведення конверсійних операцій" борг в обмін на товари і (або ) послуги ", пов'язаних з погашенням та обслуговуванням державного зовнішнього боргу Російської Федерації").

На відміну від реструктуризації конверсія спрямована не на відстрочку платежів, а на скорочення грошового обсягу державного боргу. Щодо кредитів, виданих Росією іншим країнам, конверсія є одним з найбільш оптимальних способів управління державним боргом, оскільки створює можливість для пільгового режиму вивозу прибутку, інвестування в найбільш вигідні галузі господарювання, доступу на закриті ринки і т.д. Наприклад, в даний час Україна частково погашає свою заборгованість перед Росією, не стягуючи орендної плати за користування бухтами Севастополя.

Разом з тим необхідно враховувати, що при надмірній конверсії державного боргу названими способами можлива втрата контролю за надходженням до Росії валютних коштів і дешевих імпортних товарів, що може спричинити інфляційні процеси.

Новація державного боргу означає припинення зобов'язання угодою сторін про заміну первісного кредитного договору іншим зобов'язанням. Нове зобов'язання передбачає інший предмет або спосіб виконання. Головною умовою новації є збереження суб'єктного складу зобов'язання. Так, на підставі постанови Уряду РФ від 11.08.2005 № 506 "Про обмеження терміну проведення новації облігацій внутрішньої державної валютного облігаційної позики III серії" була здійснена новація облігацій внутрішньої державної позики названої серії на облігації державної валютного облігаційної позики 1999

Новація може торкнутися й інших елементів зобов'язання, включаючи саму його сутність. Так, можливий перехід у позикове зобов'язання боргу, що виник з будь-якого іншого підстави, наприклад купівлі-продажу, оренди майна і навпаки. Зокрема, в 1993 р держави - колишні республіки СРСР погашали свої державні борги перед Російською Федерацією у майновій формі: поставками товарів, передачею власності, пакетів акцій ключових виробничих об'єктів. У 1995-1996 рр. державний борг Росії перед країнами - членами колишнього Ради економічної взаємодопомоги погашався поставками російських товарів (постанова Верховної Ради РФ від 30.06.1993 № 5301-1 "Про запровадження державних кредитах урядам держав - колишніх республік Союзу РСР"; розпорядження Уряду РФ від 02.11.1995 № +1527 -р "Про порядок погашення державного боргу Російської Федерації країнам - членам колишнього РЕВ товарними поставками"). У 2007 р були припинені зобов'язання за облігаціями внутрішньої державної валютної облігаційної позики шляхом укладення з власниками зазначених зобов'язань договорів про відступне (постанова Уряду РФ від 20.06.2007 № 387 "Про порядок укладання з власниками облігацій внутрішньої державної валютного облігаційної позики III серії, не здійснилася новацію по цих облігаціях, договорів про відступне та погашення зазначених облігацій ").

Пролонгація державного боргу означає продовження терміну дії боргового зобов'язання.

Поступка права вимоги являє собою заміну одного кредитора іншим. Даний метод регулювання державного боргу може виражатися у продажу державою своєї дебіторської заборгованості третім особам.

Бюджетним кодексом встановлено вимоги до граничного обсягу державного боргу і до граничного обсягу державних запозичень Росії. За загальним правилом максимальна сума державних зовнішніх запозичень не повинна перевищувати річного обсягу платежів з обслуговування і погашення державного зовнішнього боргу Росії. Конкретні граничні обсяги державного внутрішнього боргу та державного зовнішнього боргу, а також межі зовнішніх запозичень затверджуються федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік.

Недотримання граничних розмірів державного боргу і витрат на його обслуговування є підставою для застосування примусових заходів за порушення бюджетного законодавства РФ.

 
<<   ЗМІСТ   >>