Повна версія

Головна arrow Право arrow Бюджетне право Росії

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Правовий режим державних і муніципальних цільових грошових фондів

Поняття, види та правові засади цільових грошових фондів

Цільові фонди грошових коштів відіграють важливу роль у фінансовій діяльності держави. Світова історія становлення та розвитку фінансової системи показує, що цільові грошові фонди виникли набагато раніше централізованих, тобто бюджетів. Спочатку цільові грошові фонди утворювалися в якості позабюджетних і відбивалися на окремих спеціальних рахунках у фінансово-кредитних установах. Збільшення державних функцій призводило до утворення нових відокремлених фондів, призначених для грошового забезпечення конкретних заходів публічної влади. Спочатку позабюджетні грошові фонди носили тимчасовий характер: після виконання державою наміченої функції відпадала необхідність мобілізації грошових коштів. Тим самим, цільові грошові фонди знаходилися в постійній динаміці, проте сумарне їх кількість зростала.

Велика кількість різноманітних цільових грошових фондів, а також їх фінансова автономність у процесі управління публічними фінансами створювали певні складності. Доходи одних фондів виявлялися недостатніми для фінансування запланованих функцій. Інші фонди, навпаки, існували з профіцитом. Наявність розрізнених грошових фондів вабило збільшення обслуговуючого персоналу, неузгодженість їх дій і, як наслідок, майже повну неможливість здійснення фінансового контролю за діяльністю цих структур.

Принаймні централізації публічної влади в державі відбувається консолідація відособлених грошових фондів у єдиний централізований фонд - бюджет. Однак централізація коштів тягне і зміну правового режиму освіти і витрачання фінансів, що виявляється не завжди доцільним.

Наявність у складі фінансової системи в якості самостійного ланки цільових позабюджетних фондів і виділення в бюджетній системі цільових бюджетних фондів обумовлені необхідністю ефективного перерозподілу публічних фінансових ресурсів. Фінансове забезпечення державних функцій тільки через бюджет не завжди здійснюється відповідно до встановлених планами, оскільки бюджетні доходи не закріплюються за конкретними витратами. Значення цільових грошових фондів зростає в умовах нестабільності економічних відносин, низької збирання бюджетних доходів, зростання соціальних витрат держави.

Перші цільові грошові фонди у фінансовій системі Російської держави з'явилися в 1930-х рр., Але особливо швидкий розвиток отримали в 1990-х рр. Сучасні цільових фондів коштів несуть велику фінансове навантаження і в рамках державної фінансової системи консолідують значні ресурси. Наприклад, в 2001 р сукупні доходи ПФР, ФСС і ФФОМС склали 653 млрд руб., Що дорівнює половині всього федерального бюджету. У 2003 р сукупний дохід ПФР і ФФОМС склав 828 200 000 000 руб., Або 34,2% від дохідної частини федерального бюджету (див. Федеральні закони від 31.12.2002 № 188-ФЗ "Про бюджет Федерального фонду обов'язкового медичного страхування на 2003 рік "; від 31.12.2002 № 197-ФЗ" Про бюджет Пенсійного фонду Російської Федерації на 2003 рік ").

У фінансових системах суб'єктів РФ цільових фондів коштів також мають велику фінансову наповнюваність. Так, в бюджеті Москви на 2003 р 20% займали цільові бюджетні фонди.

Цільові бюджетні та позабюджетні фонди входять у фінансові системи в більшості зарубіжних країн. Зарубіжний досвід фінансової діяльності показує, що навіть при наявності сильного централізованого бюджету існує необхідність у відокремленні частини фінансових ресурсів для вирішення певних завдань. Наприклад, у складі федерального бюджету США цільові бюджетні фонди консолідують 60% бюджетних доходів. Так, обсяг доходів інвестиційних позабюджетних фондів дорівнює половині доходів державного бюджету. Фінансова політика Канади, навпаки, націлена на скорочення відособлених грошових фондів. В даний час правовий статус позабюджетного фонду зберігся тільки у Канадського пенсійного плану на пенсії за вислугою років. Досить довго в Канаді існували позабюджетний Фонд зайнятості, Рахунок фонду іноземної валюти та Рахунок стабілізації зернового ринку. У 1985 р за рекомендацією головного аудитора Канади вказані три позабюджетних фонду були реструктуризовані в цільові бюджетні рахунки.

Важлива роль, відведена державою цільовим грошовим фондам, зумовила реформування правової бази їх діяльності. В даний час основи фінансово-правового статусу цільових грошових фондів закріплюються в БК, який включає державні позабюджетні фонди до складу бюджетної системи. У ньому є окрема глава, присвячена правовому регулюванню позабюджетних фондів, що надає правовому положенню фондів законодавчу форму, але не свідчить про тотожність юридичної природи бюджетних відносин і відносин, що складаються в процесі функціонування позабюджетних фондів.

У фінансово-правовій науці прийнято вважати цільові позабюджетні фонди самостійною ланкою фінансової системи. Позабюджетні фонди органічно входять у фінансову систему, будучи самостійним ланкою. Стаття 6 БК обособлює позабюджетний фонд від бюджету, визначаючи, що "державний позабюджетний фонд - форма освіти і витрачання грошових коштів, утворених поза федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації"; ст. 13 БК також встановлює відокремлення позабюджетного фонду від бюджету. Разом з тим внесені до БК зміни, які набрали дію 1 січня 2008 г., спрямовані на посилення зв'язку позабюджетних фондів з бюджетною системою. Так, ст. 129 БК допускає надання міжбюджетних трансфертів бюджетам державних позабюджетних фондів.

Цільові грошові фонди можна представити в кількох аспектах: економічному, матеріальному і юридичному.

У економічному аспекті цільовий фонд грошових коштів є один з методів перерозподілу національного доходу державою на користь певних груп населення.

У матеріальному аспекті цільовий фонд грошових коштів - це кошти держави або муніципальних утворень, що мають цільове призначення, власні дохідні джерела і строго позначені напрями витрат.

У юридичному аспекті цільові грошові фонди мають фінансово-правовий статус.

Фінансово-правова характеристика цільового грошового фонду як ланки фінансової системи виражається в тому, що це фінансовий план акумулювання і розподілу грошових коштів, відокремлених від відповідного бюджету або виділених у складі бюджету окремими правовими нормами, що мають власні дохідні джерела і призначених для матеріального забезпечення суворо визначених публічних заходів.

Одночасно цільовий грошовий фонд має організаційну форму, тобто представляє державне або муніципальне установа, яка здійснює оперативне розпорядження коштами фонду. Так, ФСС є самостійним державним фінансово-кредитною установою (Указ Президента РФ від 07.08.1992 № 822 "Про Фонд соціального страхування Російської Федерації"); ПФР - державною установою, і її територіальних органів утворюють єдину централізовану систему органів управління коштами обов'язкового пенсійного страхування в Російській Федерації (Федеральний закон від 15.12.2001 № 167-ФЗ "Про обов'язкове пенсійне страхування в Російській Федерації"); Російський фонд фундаментальних досліджень - державної некомерційною організацією (Статут Російського фонду фундаментальних досліджень, затверджений постановою Уряду РФ від 03.03.2001 № 161).

Таким чином, цільові грошові фонди як фінансово-правова категорія являють собою ланка фінансової чи бюджетної системи, а також входять до системи органів, що здійснюють фінансову діяльність держави. Саме як органи держави цільові грошові фонди розглядаються в НК, який відносить їх до учасників податкових правовідносин і наділяє відповідною компетенцією.

Цільові грошові фонди мають свої джерела формування: цільові доходи і відрахування. Доходи цільового призначення - це грошові надходження, мети залучення яких відповідають цілям створення фонду. Цільова спрямованість таких доходів пояснюється їх отриманням з тієї галузі господарювання або сфери державної діяльності, для матеріального забезпечення якої і призначений створений бюджетний фонд. Цільова спрямованість доходів бюджетних фондів визначається податковим законодавством або спеціальними законами.

Грошові фонди можуть утворюватися за рахунок цільових відрахувань від конкретних видів доходів, які надходять до бюджету і в певній частці або процентному співвідношенні відраховуються до цільового фонду. Особливістю цільових відрахувань від бюджетних доходів є їх встановлення не податкова чи іншим спеціальним законодавством, а законом про відповідний бюджет на черговий фінансовий рік.

Юридична сила щорічних законів про бюджетах не поширюється на введення обов'язкових платежів, тому власні дохідні джерела цільових фондів заздалегідь визначаються і вводяться в дію податковим законодавством або законодавством, що містить норми про неподаткових доходах держави. Разом з тим прийняті щорічно закони про бюджети вправі визначати напрями витрачання залучених грошових коштів, тому відрахування від доходів бюджету, що передаються цільовим грошовим фондам, затверджуються в порядку загального бюджетного процесу.

В даний час основними методами акумулювання грошових коштів у відокремлені фонди є цільові податки і збори, бюджетні відрахування, державні кредити, перевищення ціни на нафту. Позабюджетні фонди мають право капіталізувати доходи шляхом здійснення підприємницької діяльності, прибуток від якої інвестується в діяльність фонду.

Фонди грошових коштів мають наступні юридичні особливості:

  • o займають особливе місце розташування у фінансовій або бюджетній системі держави або муніципальних утворень. Позабюджетні цільові фонди утворюються за рамками бюджетів і, таким чином, є самостійною ланкою фінансової системи РФ, відповідного суб'єкта РФ чи муніципального освіти. Цільові бюджетні фонди утворюються у складі федерального бюджету, регіональних або муніципальних бюджетів, підкоряються загальним принципам бюджетного процесу, але мають фінансову відособленість. Кошти державних позабюджетних фондів не входять до складу бюджетів всіх рівнів (ст. 13, 14 БК);
  • o являють собою правову форму сукупності економічних відносин з приводу утворення і розподілу фінансових ресурсів певної території. Сутність певної відособленості грошових фондів полягає саме в з'єднанні акумулюють і розподільних процесів, оскільки фінансування окремих функцій держави (місцевого самоврядування) не завжди можливо з бюджету як грошового фонду, призначеного для забезпечення загальних потреб. Враховуючи названу специфіку бюджету, за цільовими грошовими фондами закріплюються строго певні джерела формування і спеціально наказані мети витрачання. Ця особливість цільових грошових фондів дозволяє відмежувати їх від фондів, створюваних у складі витрат бюджетів усіх рівнів. Такими в складі витрат федерального бюджету є, наприклад, Федеральний фонд компенсацій, Фонд співфінансування соціальних витрат, Фонд регіонального розвитку, резервні фонди органів виконавчої влади;
  • o завжди мають певні цілі фінансування, для забезпечення яких вони і створювалися, наслідком чого є наявність у фінансово-правовий статус цільових фондів заборони направляти залучені кошти на фінансування заходів, не передбачених цілями діяльності фонду. Після матеріального забезпечення запланованих заходів цільових фондів діяти припиняють;
  • o грошові кошти, що акумулюються в цільових фондах, належать на праві власності відповідного державно-територіальному утворенню, але передаються в оперативне управління державному або муніципальному установі. Як правило, для оперативного управління цільовими позабюджетними фондами створюються спеціалізовані установи (ПФР, Державний фонд зайнятості населення РФ і т.д.). Оперативне управління цільовими бюджетними фондами здійснюють державні або муніципальні установи загальної компетенції, що виконують галузеві функції держави (наприклад, відповідно до Закону м Москви від 23.11.2001 № 60 "Про бюджет міста Москви на 2002 рік" управління Московським міським фондом розвитку територій здійснюється Департаментом фінансів міста Москви);
  • o здійснюють фінансову діяльність на підставі кошторисів доходів і видатків, що затверджуються представницьким органом влади відповідного територіального рівня;
  • o мають власну систему джерел правового регулювання.

Основи правового статусу цільових фондів державного рівня визначаються БК, розвиваються федеральними законами, але правовий статус завжди конкретизується щорічно ухваленими законами про федеральний або регіональних бюджетах. Більше того, правову базу позабюджетних цільових фондів доповнюють положення про ці фонди. Фінансово-правовий статус муніципальних грошових фондів визначається Законом про місцеве самоврядування, розвивається законодавством суб'єктів РФ і конкретизується правовими актами органів місцевого самоврядування.

Юридичні ознаки цільових бюджетних фондів свідчать про їхню відносну відособленості у складі фінансової системи. Разом з тим вони мають достатньо спільних ознак, які об'єднують їх з іншими ланками фінансової системи держави або муніципального освіти:

  • o приналежність цільових грошових фондів та інших фондів грошових коштів, що функціонують в процесі публічної фінансової діяльності, на праві власності Російської Федерації в цілому, суб'єктам РФ або муніципальних утворень. Підтвердження названого ознаки міститься в ст. 214 ЦК, яка включає цільові грошові фонди поряд з іншими грошовими фондами до складу державної скарбниці;
  • o законодавчо визначені джерела державних доходів і напрямки видатків. Відокремлені цільові фонди, як і бюджети, можуть формуватися тільки з числа дохідних джерел, що мають легітимне закріплення. Витрати цільових грошових фондів, так само як і витрати бюджетів, в сукупності утворюють систему витрат держави і можуть спрямовуватися виключно на забезпечення цілей і завдань публічної влади;
  • o підконтрольність фінансової діяльності спеціалізованим органам держави, утворюючим систему органів фінансового контролю. Так, контроль за акумулюванням грошових коштів як у позабюджетні фонди, так і в бюджетну систему здійснюють податкові органи; діяльність цільових грошових фондів має право контролювати Рахункова палата РФ; касове виконання бюджетів усіх рівнів та бюджетів позабюджетних фондів здійснюють органи Федерального казначейства і т.д.

Найбільш тісно цільові грошові фонди взаємодіють з бюджетною системою. Наприклад, кошти ПФР спочатку зараховуються як дохідних джерел у федеральний бюджет і потім перераховуються в ПФР на цільове фінансування виплат державних пенсій і допомог. Формування частини доходів фондів обов'язкового медичного страхування відбувається за рахунок коштів бюджетів суб'єктів РФ, які перераховують страхові внески за непрацююче населення. Цільові бюджетні фонди формуються і розподіляються відповідно до загальних принципів бюджетного процесу. Відповідно до БК складання, розгляд, прийняття, виконання та контроль за виконанням бюджетів державних позабюджетних фондів підкоряються загальним умовам організації бюджетної системи РФ. Позабюджетні фонди можуть залучати додаткові кошти з бюджетної системи, отримуючи дотації, субвенції або субсидії, а також бюджетні позички. Одночасно кошти позабюджетних фондів можуть виступати джерелами покриття бюджетного дефіциту за допомогою кредитування. Отримана в результаті фінансової діяльності прибуток позабюджетних фондів може бути спрямована на придбання державних цінних паперів.

Видове безліч цільових грошових фондів передбачає їх класифікацію. Одночасно впорядковане розташування грошового фонду дозволяє правильно встановити його правовий статус і юридично грамотно здійснювати фінансову діяльність у сфері цільового акумулювання і розподілу грошових коштів. Цільові кошти класифікуються за різними підставами.

За відношенню до бюджетної системи виділяють: 1) цільові бюджетні фонди (утворювані у складі відповідного бюджету та виконуваного в рамках загального бюджетного процесу); 2) цільові позабюджетні фонди (грошові кошти, відокремлені від бюджету і мають специфіку в процедурах формування, виконання, подання звітності та фінансового контролю).

Залежно від цільового призначення виділяють: 1) соціальні фонди (відокремлені грошові кошти, призначені для акумулювання і наступного перерозподілу між соціально незахищеними верствами населення з метою вирівнювання рівня життя), що є найбільш поширеними і найбільш фінансоемкімі, наприклад: ПФР, ФСС, Державний фонд зайнятості населення РФ; 2) економічні фонди (відокремлені грошові кошти, що акумулюються і перерозподіляються для фінансування економічних програм всієї держави, окремого регіону або галузі господарства), наприклад: фонд підтримки підприємництва, інвестиційні фонди суб'єктів РФ, фонди розвитку науково-дослідних робіт і т.д.

За територіальною ознакою цільові грошові фонди поділяють: 1) на федеральні (привертають грошові кошти та розподіляють їх у масштабах всієї держави в публічних цілях товариства); 2) регіональні (суб'єктів РФ) (акумулюють і розподіляють грошові кошти в межах території суб'єктів РФ для фінансування регіональних функцій, програм або заходів); 3) муніципальні (мобілізуючі і розподіляють грошові кошти в межах муніципального освіти в цілях матеріального забезпечення функцій місцевого самоврядування).

За юридичною природою нормативного акта, що став джерелом освіти, виділяють цільові грошові фонди: 1) утворені в силу імперативної вимоги закону; 2) утворені на основі підзаконного нормативного акта (указу Президента РФ, постанови Уряду РФ, відомчого нормативного акту і т.д.).

За критерієм терміновості цільові грошові фонди можна класифікувати таким чином: 1) мають певний термін дії (як правило, критерій терміновості притаманний усім цільовим грошовим фондам; особливо яскраво він проявляється у фінансово-правовий статус цільових бюджетних фондів, оскільки вони утворюються у складі бюджету і, отже, діють, як і бюджет, тільки один фінансовий рік; по завершенні фінансового року бюджетні правовідносини поновлюються, однак правовідносини щодо фінансової діяльності цільового бюджетного фонду в силу різних причин не завжди можуть бути продовжені); 2) не мають терміну дії (такими ознаками зазвичай володіють позабюджетні фонди, оскільки призначаються для фінансування тривалих державних програм; проте критерій терміновості у фінансово-правовий статус позабюджетних фондів мається на увазі, тому що після завершення державою реалізації якої-небудь програми або після усунення причин , що перешкоджають її фінансуванню з бюджету, позабюджетний фонд втратить своє значення).

Бюджетна діяльність держави і проведена бюджетна політика мають істотний вплив на фінансово-правове становище цільових грошових фондів. В останні роки взятий Президентом РФ курс на зміцнення бюджетної системи, особливо федерального бюджету, послужив причиною консолідації багатьох позабюджетних фондів до складу федерального бюджету. Федеральним законом від 22.02.1999 № 36-ФЗ "Про федеральний бюджет на 1999 рік" більшість функционировавших фондів були переведені зі статусу позабюджетних в статус цільових бюджетних. При консолідації позабюджетні фонди були включені у федеральний бюджет окремими статтями, тобто стали формуватися і виконуватися за окремою бюджетною кошторисі. Окремі фонди були об'єднані між собою. Так, Фонд соціального розвитку Департаменту податкової поліції РФ і Централізований фонд соціального розвитку Державної податкової служби РФ були об'єднані в Федеральний фонд МНС Росії і Федеральної служби податкової поліції, який згодом був скасований.

У Бюджетному посланні Президента РФ Федеральним Зборам РФ від 31.05.2000 "Про бюджетну політику на 2001 рік і на середньострокову перспективу" зазначалося, що численні федеральні і регіональні цільові фонди є свідченням неефективності бюджетної системи, джерелом нецільового використання та корупції. Враховуючи побажання глави держави, починаючи з 2001 р намітилася тенденція консолідації позабюджетних фондів у федеральний бюджет. Так, згідно з Федеральним законом від 27.12.2000 № 150-ФЗ "Про федеральний бюджет на 2001 рік" з 1 січня 2001 р скасовані: Федеральний дорожній фонд, Федеральний екологічний фонд, Федеральний фонд відтворення мінерально-сировинної бази, Фонд управління, вивчення, збереження та відтворення водних біологічних ресурсів, Федеральний фонд МНС Росії і Федеральної служби податкової поліції, Федеральний фонд відновлення й охорони водних об'єктів, Державний фонд боротьби зі злочинністю, Фонд контрольно-ревізійних органів Мінфіну Росії, Фонд з охорони озера Байкал, Фонд сприяння військовій реформі.

В даний час БК передбачає функціонування тільки соціальних позабюджетних фондів; економічні ж фонди консолідовані в федеральний бюджет.

 
<<   ЗМІСТ   >>