Правові засади бюджетних інвестицій

Самостійним видом видатків бюджетів, що мають важливе значення для ефективного розвитку російської економіки, виступають бюджетні інвестиції.

В системі бюджетних витрат бюджетні інвестиції пов'язані з вкладенням коштів в основні фонди та нематеріальні активи, створенням державних (муніципальних) запасів і резервів. Витрати на відтворення основних фондів включають витрати на нове будівництво і розвиток діючих об'єктів державної і муніципальної власності (їх реконструкцію, розширення або технічне переозброєння), інвестиційні субсидії, довгострокові бюджетні кредити і державні гарантії інвесторам, які фінансують високоефективні проекти.

Основними нормативними правовими актами, що регулюють фінансування капітальних вкладень, є БК (ст. 79, 80), Закон про інвестиційну діяльність та постанова Уряду РФ від 01.03.2008 № 134 "Про затвердження Правил формування та використання бюджетних асигнувань Інвестиційного фонду Російської Федерації", відповідні нормативні правові акти суб'єктів РФ і акти органів місцевого самоврядування.

Підставами для надання бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва державної і муніципальної власності у формі капітальних вкладень в основні засоби державних (муніципальних) установ і державних (муніципальних) унітарних підприємств виступають довгострокові цільові програми, а також нормативні правові акти відповідно Уряду РФ, вищого виконавчого органу державної влади суб'єкта РФ, місцевої адміністрації. Названі органи наділені правом делегувати прийняття рішень про надання бюджетних асигнувань на інвестиції головним розпорядникам бюджетних коштів відповідних бюджетів.

До виключної компетенції Уряду РФ належить прийняття рішення про підготовку та реалізацію бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва державної власності РФ у формі капітальних вкладень в основні засоби федеральних державних установ кошторисною вартістю понад 600 млн руб. і в об'єкти капітального будівництва федеральних державних унітарних підприємств незалежно від їх кошторисної вартості, якщо названі об'єкти не включені в довгострокові цільові програми.

Рішення про підготовку та реалізацію бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва державної власності Російської Федерації кошторисною вартістю менше 600 млн руб., Не включені в довгострокові цільові програми, приймаються головним розпорядником коштів федерального бюджету (суб'єктом бюджетного планування) у порядку, визначеному Урядом РФ.

Рішення про підготовку та реалізацію бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва державної власності суб'єктів РФ і муніципальної власності приймаються відповідно вищим виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ, місцевою адміністрацією муніципального освіти.

Бюджетним законодавством не допускається здійснення бюджетних інвестицій з федерального бюджету, бюджету суб'єкта РФ, місцевого бюджету в об'єкти капітального будівництва державної і муніципальної власності, що не відносяться відповідно до державної власності РФ, державної власності суб'єкта РФ, муніципальної власності.

Згідно Закону про інвестиційну діяльність капітальні вкладення - це інвестиції в основний капітал (основні засоби), у тому числі витрати на нове будівництво, розширення, реконструкцію і технічне переозброєння діючих підприємств, придбання машин, обладнання, інструменту, інвентарю, проектно-вишукувальні роботи та інші витрати.

Капітальні вкладення можуть направлятися в об'єкти, що знаходяться у приватній, державної, муніципальної та інших формах власності, за винятком тих видів новостворюваного або модернизируемого майна, інвестиції в яке не допускаються федеральним законодавством. Капітальні вкладення в об'єкти, створення і використання яких не відповідають законодавству РФ і затвердженими в установленому порядку стандартам (нормам і правилам), забороняються. Фінансування капітальних вкладень здійснюється інвесторами за рахунок власних або залучених коштів.

Федеральні органи державної влади та органи державної влади суб'єктів РФ здійснюють державне регулювання капітальних вкладень, використовуючи для цього різні форми і методи, перелік яких встановлений законодавством:

• o по-перше, створення сприятливих умов для розвитку інвестиційної діяльності, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень, шляхом: вдосконалення системи податків, механізму нарахування амортизації і використання амортизаційних відрахувань; встановлення суб'єктам інвестиційної діяльності спеціальних податкових режимів, що не носять індивідуального характеру; захисту інтересів інвесторів; надання суб'єктам інвестиційної діяльності пільгових умов користування землею та іншими природними ресурсами, що не суперечать законодавству РФ; розширення використання коштів населення та інших позабюджетних джерел фінансування житлового будівництва та будівництва об'єктів соціально-культурного призначення; створення і розвитку мережі інформаційно-аналітичних центрів, здійснюють регулярне проведення рейтингів і публікацію рейтингових оцінок суб'єктів інвестиційної діяльності; прийняття антимонопольних заходів; розширення можливостей використання застав при здійсненні кредитування; розвитку фінансового лізингу в Російській Федерації; проведення переоцінки основних фондів відповідно до темпів інфляції; створення можливостей формування суб'єктами інвестиційної діяльності власних інвестиційних фондів;
• o по-друге, пряма участь держави в інвестиційній діяльності, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень, шляхом: розроблення, затвердження і фінансування інвестиційних проектів, що реалізуються Російською Федерацією спільно з іноземними державами, а також інвестиційних проектів, що фінансуються за рахунок коштів федерального бюджету; формування переліку будівництв та технічного переозброєння для федеральних державних потреб та фінансування їх за рахунок коштів федерального бюджету; розміщення коштів федерального бюджету для фінансування інвестиційних проектів у порядку, передбаченому законодавством РФ про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб. Розміщення зазначених коштів здійснюється на поворотній і термінової засадах зі сплатою відсотків за користування ними в розмірах, визначених федеральним законом про федеральний бюджет на відповідний рік, або на умовах закріплення в державній власності відповідної частини акцій створюваного акціонерного товариства, які реалізуються через певний термін на ринку цінних паперів із спрямуванням виручки від реалізації в доходи відповідних бюджетів; проведення експертизи інвестиційних проектів відповідно до законодавства РФ; захисту російських організацій від поставок морально застарілих і матеріаломістких, енергоємних і ненаукоемкіх технологій, обладнання, конструкцій і матеріалів; розробки та затвердження стандартів (норм і правил) та здійснення контролю за їх дотриманням; випуску облігаційних позик, гарантованих цільових позик; залучення в інвестиційний процес тимчасово призупинених і законсервованих будівництв і об'єктів, що перебувають у державній власності; надання концесій російським і іноземним інвесторам за підсумками торгів (аукціонів та конкурсів) відповідно до законодавства РФ.

Форми, методи і основи регулювання капітальних вкладень органами місцевого самоврядування реалізуються тільки в рамках фінансової компетенції муніципальних утворень. Регулювання органами місцевого самоврядування інвестиційної діяльності, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень, передбачає:

• o по-перше, створення в муніципальних утвореннях сприятливих умов для розвитку інвестиційної діяльності, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень, шляхом: встановлення суб'єктам інвестиційної діяльності пільг зі сплати місцевих податків; захисту інтересів інвесторів; надання суб'єктам інвестиційної діяльності не суперечать законодавству РФ пільгових умов користування землею та іншими природними ресурсами, що знаходяться в муніципальній власності; розширення використання коштів населення та інших позабюджетних джерел фінансування житлового будівництва та будівництва об'єктів соціально-культурного призначення;
• o по-друге, пряма участь органів місцевого самоврядування в інвестиційній діяльності, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень, шляхом: розроблення, затвердження і фінансування інвестиційних проектів, здійснюваних муніципальними утвореннями; розміщення коштів місцевих бюджетів для фінансування інвестиційних проектів у порядку, передбаченому законодавством РФ про розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних і муніципальних потреб; проведення експертизи інвестиційних проектів відповідно до законодавства РФ; випуску муніципальних позик відповідно до законодавства РФ; залучення в інвестиційний процес тимчасово призупинених і законсервованих будівництв і об'єктів, що знаходяться в муніципальній власності.

За погодженням з органами місцевого самоврядування допускається їх участь у фінансуванні проектів, здійснюваних Російською Федерацією та (або) її суб'єктами.

Органи місцевого самоврядування мають право надавати на конкурсній основі муніципальні гарантії по інвестиційними проектами рахунок коштів місцевих бюджетів. Порядок надання таких гарантій затверджується представницьким органом місцевого самоврядування відповідно до федеральним законодавством.

Видатки на фінансування капітальних вкладень включаються до бюджету кожного рівня при дотриманні певних умов. У федеральному бюджеті видатки на фінансування державних капітальних вкладень передбачаються за умови включення їх у відповідні федеральні цільові програми, а також на підставі пропозицій Президента РФ або Уряду РФ. У бюджетах суб'єктів РФ видатки на фінансування державних капітальних вкладень передбачаються за умови включення їх у відповідні регіональні цільові програми, а також на підставі пропозицій регіональних органів виконавчої влади. Видатки на фінансування інвестиційної діяльності, здійснюваної у вигляді капітальних вкладень органами місцевого самоврядування, передбачаються місцевими бюджетами.

Контроль за цільовим та ефективним використанням коштів федерального бюджету, що спрямовуються на капітальні вкладення, здійснюють Рахункова палата РФ, а також уповноважені на те федеральні органи виконавчої влади. Контроль за цільовим та ефективним використанням коштів регіональних і місцевих бюджетів, які направляються на капітальні видатки, здійснюють органи, уповноважені на те відповідними суб'єктами РФ або представницькими органами місцевого самоврядування.

Бюджетні інвестиції на особливих умовах можуть надаватися і юридичним особам, які не є державними або муніципальними унітарними підприємствами (ст. 80 БК). Здійснення капіталовкладень в подібні підприємства спричиняє виникнення права державної чи муніципальної власності на еквівалентну частина статутних капіталів і майна юридичних осіб, що оформляється відповідним чином як участь Російської Федерації, суб'єктів РФ або муніципальних утворень у статутних капіталах інвестованих осіб. У проект бюджету капіталовкладення на подібні цілі включаються тільки при наявності техніко-економічного обґрунтування інвестиційного проекту, проектно-кошторисної документації, плану передачі землі та споруд, проекту договору між Урядом РФ, виконавчим органом державної влади суб'єкта РФ або органом місцевого самоврядування і інвестованим юридичною особою про участю держави або муніципального освіти у власності суб'єкта інвестицій. Створені в результаті інвестування бюджетних коштів об'єкти в еквівалентній частині статутних капіталів і майна передаються в управління відповідним державним чи муніципальним органам.

Для реалізації інвестиційних проектів, що мають загальнодержавне значення і здійснюваних на умовах державно-приватного партнерства, у складі витрат федерального бюджету формується Інвестиційний фонд.

Бюджетні асигнування з Інвестиційного фонду надаються для реалізації проектів, спрямованих на соціально-економічний розвиток Російської Федерації в частині створення і (або) розвитку інфраструктури (у тому числі соціальної), що має загальнодержавне значення або необхідної для виконання відповідно до міжурядових угод зобов'язань Російської Федерації за створенню об'єктів на території РФ, для реалізації інноваційних проектів, створення і (або) реконструкції об'єктів, що плануються до реалізації в рамках концесійних угод, а також для фінансування підготовки та проведення конкурсів на право укладення концесійної угоди, включаючи підготовку конкурсної документації, і заходів з підготовки території будівництва, включаючи викуп земельної ділянки, та розробці проектної документації на об'єкти капітального будівництва, плановані до реалізації в рамках концесійних угод.

Бюджетні асигнування Інвестиційного фонду не можуть бути надані для реалізації проектів, за якими передбачені витратні зобов'язання Російської Федерації у відповідному році.

Відбір проектів, що претендують на отримання бюджетних асигнувань Інвестиційного фонду, здійснюється з урахуванням наступних принципів: забезпечення рівних умов доступу до процедури надання бюджетних асигнувань фонду; відповідність проектів критеріям, встановленим бюджетним законодавством; беззбитковість проектів; поділ ризиків держави і приватних інвесторів; врахування державних і приватних інтересів.

Надання державної підтримки за рахунок коштів Інвестиційного фонду може здійснюватися у формах:

• а) здійснення бюджетних інвестицій в об'єкти капітального будівництва державної власності РФ, включаючи фінансування розробки проектної документації на об'єкти капітального будівництва, підготовки і проведення конкурсів на право укладення концесійної угоди, у тому числі підготовки конкурсної документації, а також фінансування робіт з підготовки території будівництва, включаючи викуп земельних ділянок;
• б) надання субсидій бюджетам суб'єктів РФ на співфінансування об'єктів капітального будівництва державної власності регіонів, бюджетні інвестиції в які здійснюються з бюджетів суб'єктів РФ, або на надання відповідних субсидій з бюджетів суб'єктів РФ місцевим бюджетам на співфінансування об'єктів капітального будівництва муніципальної власності, бюджетні інвестиції в які здійснюються з місцевих бюджетів;
• в) надання субсидій на співфінансування розробки проектної документації на об'єкти капітального будівництва державної власності суб'єктів РФ, передбачуваних до реалізації в рамках концесійних угод, або надання відповідних субсидій з бюджетів суб'єктів РФ на співфінансування розробки проектної документації на об'єкти капітального будівництва муніципальної власності, передбачуваних до реалізації в рамках концесійних угод;
• г) спрямування бюджетних асигнувань у статутні капітали ВАТ, у тому числі шляхом участі в їх установі;
• д) надання державних гарантій Російської Федерації в забезпечення виконання зобов'язань в частині повернення основного боргу за запозиченнями комерційних організацій, здійснюваним у формі кредиту, яка притягається в кредитних організаціях;
• е) напрямки грошових коштів в інвестиційні фонди, створювані в суб'єктах РФ.

Відбір проектів здійснюється на основі показників фінансової, бюджетної та економічної ефективності.

Фінансовий контроль і моніторинг за реалізацією інвестиційних проектів здійснюється Мінрегіоном Росії. За результатами фінансово-контрольних заходів може бути прийнято рішення про зміну обсягу фінансування проекту, а також про призупинення реалізації проекту або її повне припинення.

Відповідальність за цільове та ефективне використання виділених бюджетних коштів з Інвестиційного фонду несуть відповідальні виконавці проектів на підставі БК. Якщо відповідальним виконавцем є федеральний орган виконавчої влади, то його керівник несе персональну відповідальність за реалізацію інвестиційного проекту, досягнення намічених цілей, цільове та ефективне використання виділених на виконання інвестиційного проекту коштів.

З метою підвищення ефективності капіталовкладень, створення умов для широкого залучення фінансових ресурсів, у тому числі від іноземних інвесторів, та реалізації пріоритетних інвестиційних проектів було створено державне підприємство - Російська фінансова корпорація. Названа корпорація наділена функціями агента Уряду РФ щодо фінансування інвестиційних проектів на поворотній і комерційній основі за рахунок централізованих фінансових і кредитних ресурсів, що спрямовуються на інвестиційні цілі. Фінансування інвестиційних проектів здійснюється Російською фінансовою корпорацією за рахунок коштів російських і іноземних інвесторів.

Для мобілізації коштів юридичних осіб і громадян в інвестиційні проекти Російська фінансова корпорація має право емітувати та розміщувати цінні папери.

Засоби Інвестиційного фонду, що знаходиться в розпорядженні Російської фінансової корпорації, формуються за рахунок коштів федерального бюджету і кредитів Банку Росії, що спрямовуються на фінансування капітальних вкладень, частини коштів позабюджетних фондів, призначених для здійснення галузевих інвестиційних програм, а також коштів, акумульованих самою корпорацією.

Для виконання покладених завдань Російська фінансова корпорація здійснює ряд функцій, основними з яких є:

• o конкурсний відбір та експертиза інвестиційних проектів, що забезпечують пріоритетні напрямки структурної перебудови економіки, здійснюються за рахунок коштів корпорації;
• o надання за дорученням Уряду РФ кредитів і здійснення фінансування інвестиційних проектів за рахунок державних коштів, призначених на централізовані капітальні вкладення, ресурсів Банку Росії, а також залучених корпорацією засобів;
• o встановлення договірних відносин з комерційними банками, які здійснюють фінансування інвестиційних проектів;
• o організація контролю за ефективним використанням інвестованих коштів;
• o залучення на комерційній основі коштів інвесторів, у тому числі іноземних;
• o надання за дорученням Уряду РФ державних гарантій іноземним інвесторам і кредиторам;
• o використання за дорученням Уряду РФ іноземних кредитів, включаючи їх розміщення на конкурсній основі, в порядку, встановленому чинним законодавством.

Фінансово-інвестиційні компанії можуть створюватися і на рівні суб'єктів РФ для реалізації цілей, аналогічних цілям Російської фінансової корпорації.

Таким чином, держава здійснює фінансування капітальних вкладень з урахуванням потреб розвитку економіки, зберігаючи при цьому імперативні методи впливу на інвестиційні процеси.