РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНИХ І МУНІЦИПАЛЬНИХ ФІНАНСІВ В РОСІЇ

В результаті вивчення даного розділу студент повинен:

знати

• • правові аспекти реформування державних і муніципальних фінансів;
• • цілі, завдання і напрями реформування державних і муніципальних фінансів;
• • механізми фінансового забезпечення державних і муніципальних послуг;

вміти

• • застосовувати нормативно-правове забезпечення, яке регулює державні та муніципальні фінанси;
• • аналізувати якість планування державних і муніципальних фінансів;

володіти

• • культурою мислення;
• • програмно-цільовими методами планування державних і муніципальних фінансів.

Сучасні тенденції вдосконалення управління державними і муніципальними фінансами в Росії

У новітній історії Російської Федерації була повністю перетворена не тільки бюджетна система держави, організація бюджетного процесу, фінансового державного і муніципального менеджменту, а також система державного і муніципального управління в цілому. За порівняно невеликий період часу фінансова система стала відповідати ринковою економіці. Перехід до ринку зажадав від уряду зовсім інший процессинговой схеми діяльності всіх гілок влади та учасників бюджетних правовідносин.

Найважливішим результатом стало прийняття БК РФ поряд з іншими кодексами, формування нової схеми бюджетного обліку на базі введеної бюджетної класифікації, перехід на казначейську систему виконання бюджету за участю ЦБ РФ, формування окремих бюджетних і позабюджетних фондів строго цільового призначення.

З 2007 р був реалізований перехід на трирічне бюджетне планування, що дозволило почати використовувати програмно-цільові методи в прогнозуванні витрат і пов'язувати їх з доходами. Крім того, впровадження програмного методу стало передумовою для реформування мережі бюджетних установ, яке торкнулося, перш за все, схеми їх фінансування та планування витрат.

Таким чином, Уряду РФ вдалося не тільки за короткий термін створити діючу бюджетну систему, але і застосувати всі сучасні підходи до бюджетування, які також використовуються країнами з розвиненою економікою.

Сучасні тенденції щодо вдосконалення бюджетного сектора національної економіки формуються на фойє негативних тенденцій - стагнації, введення санкцій, відтоку капіталу, скорочення доходів населення через інфляцію. Тому кожен рубль бюджетних коштів повинен використовуватися не тільки результативно і але цільовим призначенням, а й узгоджуючись з необхідністю фінансування кожного заходу. Розглянемо пропоновані зміни в секторі державних і муніципальних фінансів в 2016-2018 рр.

Законодавчою основою реформування стали нормативні правові акти, що регулюють такі напрямки.

• 1. Створення правової бази для формування бюджетів на основі державних і муніципальних програм.
• 2. Реформування системи державного (муніципального) фінансового контролю та відповідальності за бюджетні правопорушення.
• 3. Удосконалення правового регулювання відносин щодо здійснення капітальних вкладень.
• 4. Створення правової бази для довгострокового бюджетного планування.
• 5. Оптимізація переліку підстав для внесення змін до зведеної бюджетний розпис.
• 6. Удосконалення правил диференціації ступеня бюджетної самостійності регіонів і муніципалітетів.
• 7. Зміни системи бюджетного устрою на муніципальному рівні.

Планується, що в період з 2016-2018 рр. вноситимуться на розгляд в ГД РФ зміни в сфері бюджетних відносин. За сферою впливу їх можна класифікувати наступним чином (табл. 13.1).

Таблиця 13.1

Зміни бюджетного законодавства Російської Федерації

В рамках бюджетного процесу буде розроблятися оцінка податкових і неподаткових витрат. Цей документ буде надаватися одночасно з проектом бюджету оцінки податкових і неподаткових видатків бюджету за звітний фінансовий рік. Обсяг податкових і неподаткових витрат визначається як різниця між обсягом доходів бюджету без міжбюджетних трансфертів, врахованих при складанні проекту бюджету, і обсягом доходів бюджету без міжбюджетних трансфертів, розрахованим без пільг та інших преференцій. Така оцінка буде проводитися при складанні бюджету і підготовці звіту про виконання бюджету.

Поступово структура БК РФ змінюється. Зокрема, не буде поділу на наступні розділи: загальні положення, бюджетну систему Російської Федерації, бюджетний процес, бюджетні порушення і бюджетні заходи примусу, прикінцеві положення. Крім того, будуть включені дев'ять розділів (кількість не змінилася), в тому числі нові (перетворені):

• 1. Дев'ять розділів (кількість не змінилася), в тому числі нові (перетворені):
  • - загальні положення;
  • - планування бюджету;
  • - бюджетна класифікація, облік і звітність про державних (муніципальних) фінансах.
• 2. Тридцять три розділи, в тому числі:
  • - емісія і обіг державних (муніципальних) цінних паперів;
  • - зведена бюджетний розпис;
  • - казначейське обслуговування;
  • - єдиний казначейський рахунок;
  • - бюджетні платежі і система бюджетний платежів;
  • - звітність про державних (муніципальних) фінансах;
  • - інформаційне забезпечення в сфері бюджетних правовідносин.
• 3. Триста одинадцять статей. На даний момент їх 307.

Ясно, що зміниться не тільки структура, але і змістовна частина основного законодавчого акту, що регулює бюджетну сферу. В обіг будуть введені наступні учасники бюджетного процесу:

• - адміністратор видатків бюджету, оскільки цей учасник бюджетного процесу перш за все управляє витратами, а нс отримує грошові кошти;
• - одержувачі коштів з бюджету (фізичні особи виробник товарів (робіт і послуг), юридичні особи (які не є учасниками бюджетного процесу, бюджетними автономним установою), індивідуальні підприємці, яким надаються кошти з бюджету.

Одержувачі бюджетних коштів, засновниками яких є розпорядник або головний розпорядник, найчастіше є установою бюджетної сфери або унітарним підприємством, компанією, тобто будь-якою організацією за участю державних або муніципальних органів виконавчої влади в статутному капіталі на рівні 100%.

Цей учасник бюджетного процесу буде введено зовсім скоро в рамках розвитку державно-приватного партнерства. Це одержувачі коштів з бюджету, які можуть розраховувати на підтримку держави в рамках співфінансування проектів, укладення концесійних угод і на інші способи взаємодії, тобто на доступ до ресурсів бюджетної системи. Така практика буде впроваджуватися у всіх регіонах країни для залучення фінансових ресурсів у розвиток пріоритетних галузей економіки і соціальної сфери.

Зміниться також і понятійний апарат. Так, «джерело фінансування бюджету» буде замінений на «джерело фінансування дефіциту бюджету », оскільки джерела утворюються не тільки при негативному, а й при позитивному балансі бюджету.

Термін «Бюджетна система Російської Федерації» буде відображати не тільки сукупність бюджетів, а й учасників бюджетного процесу, і бюджетних правовідносин. Вводяться нові поняття зобов'язань.

• 1. Публічне зобов'язання - обов'язок публічно-правового освіти надати кошти з бюджету фізичній та юридичній особі, іншому бюджету та суб'єкту міжнародного права за встановленими підставах. Термін пов'язаний з новим учасником бюджетного процесу одержувачем бюджетних коштів.
• 2. Витратні зобов'язання - публічні зобов'язання, що підлягають відображенню у видатках бюджету при плануванні, виконанні бюджету, здійснення обліку та складанні звітності про виконання бюджету.
• 3. Бюджетні зобов'язання - публічні зобов'язання, що підлягають виконанню у відповідному фінансовому рік} '.
• 4. Грошове зобов'язання - обов'язок адміністратора витрат бюджету сплатити в бюджет, фізичній особі, юридичній особі, індивідуальному підприємцю за рахунок коштів бюджету певні кошти.

Одним із джерел формування бюджету є суми, що надходять у формі розподілу доходів від штрафів. Оскільки в цьому напрямку досі виникають різночитання і відсутній інтерес місцевої адміністрації деяких утворень і поселень до збору, то пропонується закріпити такий розподіл всередині бюджетної системи Російської Федерації:

• • до федерального бюджету надходять штрафи за кримінальні та податкові правопорушення в розмірі 100%;
• • до бюджетів суб'єктів і місцевих органів влади надходять штрафи за адміністративні правопорушення (50/50%);
• • до місцевих бюджетів надходять штрафи, накладені мировими суддями.

Оскільки в Росії істотна частка доходів мобілізується на федеральному рівні, для реалізації бюджетного процесу вкрай важливий ефективний механізм розподілу ресурсів між бюджетами за допомогою системи міжбюджетних відносин. Їх вдосконалення полягає в наступному:

• • введення нової форми дотації на збалансованість;
• • введення «горизонтальних» міжбюджетних субсидій;
• • законодавче регулювання формування єдиної субвенції;
• • розподіл міжбюджетних трансфертів (крім конкурсних субсидій) тільки законами (рішеннями) про бюджет;
• • внесення змін до проекту розподілу без коригування методики розподілу не допускається (зараз для дотацій, пропонується поширити на субвенції та субсидії);
• • встановлення особливості використання субвенції на обслуговуючі витрати (поштовий зв'язок, банківські послуги і забезпечення діяльності органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації);
• • розрахунок субвенцій місцевим бюджетам виходячи з встановлених нормативів.

Зміни стосуються і управління державним і муніципальним боргом - діяльності уповноважених органів державної влади (органів місцевого самоврядування), спрямованої на забезпечення потреб публічно-правового освіти в позиковому фінансуванні, своєчасне і повне виконання боргових зобов'язань при мінімізації витрат на обслуговування боргу, підтримання обсягу і структури зобов'язань , що виключають їх невиконання. Вводяться такі вимоги:

• • не допускається проведення повторної реструктуризації грошових зобов'язань (заборгованості) перед публічно-правовою освітою;
• • встановлюються наступні вимоги до основних напрямів боргової політики :
• - формування підсумків реалізації напрямків боргової політики,
• - виявлення основних факторів, що визначають характер і напрямки боргової політики,
• - формування цілей і завдань боргової політики,
• - вдосконалення інструментів реалізації боргової політики,
• - аналіз ризиків для бюджету, що виникають в процесі управління державним боргом Російської Федерації, її суб'єкта, муніципальним боргом.

Розгляд проекту закону про бюджет на черговий рік і плановий період в ГД РФ уточнюється з позиції складу документів, які додаються до законопроекту.

Виконання бюджету також буде вдосконалюватися в частині казначейського обслуговування. Казначейське виконання бюджету буде реалізовуватися з урахуванням таких новацій:

• • вводиться поняття казначейське обслуговування замість касового;
• • будуть включені вимоги до порядку здійснення операцій з коштами Неучасники бюджетного процесу, включаючи автономні і бюджетні установи;
• • з'явиться можливість надання субсидій з федерального бюджету юридичним особам під фактичну потребу (принцип «потребу» одержувача бюджетних коштів в бюджетних коштах);
• • вводиться казначейське супровід контрактів;
• • стане можливим врегулювання питань з коштами, які надходять у тимчасове розпорядження, і цільовими добровільними перерахуваннями.

Важливо відзначити, що уточнення торкнулися складу бюджетних порушень і відповідальності за них. Сучасні проблеми в цьому секторі пов'язані з відсутністю можливості встановлення органами державного фінансового контролю фактів нецільового використання бюджетних коштів у розмірі понад 1,5 млн руб., Тобто виникає ризик необґрунтованого застосування примусових заходів тільки на підставі актів, перевірок (ревізій). При цьому неправомірні виплати до сих пір не віднесені до бюджетних порушень. Тому пропонується розширити поняття нецільового використання бюджетних коштів, що є окремим випадком порушення умов використання бюджетних коштів. У разі встановлення порушення умов використання бюджетних коштів застосовується особливий режим санкціонування операцій адміністратора коштів бюджету замість призначення уповноваженого з питань бюджету.

Планується доповнити БК РФ новою главою про інформаційне забезпечення, яке буде включати:

• • принципи створення і ведення інформаційних систем в сфері бюджетних правовідносин (ІСБП);
• • право Уряду РФ визначити єдині вимоги до створення і ведення ІСБП;
• • цілі та зміст федеральної державної ІСБП;
• • порядок інформаційно-технологічної взаємодії ІСБП;
• • вимоги до організації електронного документообігу;
• • правовий статус і призначення єдиного порталу бюджетної системи Російської Федерації.

Таким чином, планується поетапне реформування бюджетного законодавства Російської Федерації:

• 1 етап: 2016 р.- використання норм планування;
• 2 етап: 2017-2019 рр. - використання норм про виконання бюджету;
• 3 етап: 2019 г. - впровадження нової системи управління боргом і формування звітності про виконання за оновленими стандартами.

Реформування стало можливим після вдосконалення бюджетного процесу. Однією з основ сучасного вдосконалення бюджетних відносин стало проведення реформи мережі бюджетних установ, що завершилося в 2012 р За короткий проміжок часу Уряду РФ вдалося перейти від виконання бюджетів за принципом 100% освоєння до принципу економії та цільового підходу.