Повна версія

Головна arrow Фінанси arrow ДЕРЖАВНІ І МУНІЦИПАЛЬНІ ФІНАНСИ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Б БЮДЖЕТНИЙ ДЕФІЦИТ І МЕТОДИ ЙОГО ФІНАНСУВАННЯ

В результаті вивчення даного розділу студент повинен:

знати

  • • зміст дефіциту і профіциту бюджету;
  • • роль нафтогазового дефіциту бюджету Російської Федерації при формуванні проекту;
  • • принцип збалансованості бюджету і методи його досягнення;

вміти

  • • оцінювати рівень дефіциту бюджету щодо ВВП в рамках загальноприйнятих міжнародних стандартів бюджетної дисципліни;
  • • оцінювати рівень дефіциту федерального бюджету без урахування нафтогазового трансферту;
  • • визначати бюджетну забезпеченість території без урахування міжбюджетних трансфертів;

володіти

  • • культурою мислення;
  • • способами збору та обробки інформації, необхідної в процесі прийняття рішень про покриття дефіциту бюджету.

Дефіцит бюджету і причини його виникнення

Збалансованість бюджету є основним принципом організації бюджетної системи Російської Федерації. Однак при плануванні або в ході виконання бюджету може виникнути ситуація перевищення витрат над доходами.

Бюджетний дефіцит - це система економічних відносин, пов'язаних із залученням додаткових доходів, понад вже наявних у держави, і їх використанням з метою фінансування витрат, не забезпечених власними доходами. Бюджетний дефіцит - его сума, на яку в даному фінансовому році витрати бюджету перевищують доходи.

Дискусії про бюджетний дефіцит йдуть вже давно і не втрачають своєї актуальності. Кейнсіанська трактування пропонує ставитися до дефіциту як до природного стану бюджетної системи держави, яке сприяє зростанню економіки і стимулює зниження безробіття. Такий підхід, безумовно, не схвалює пасивний дефіцит, який виникає швидше від безсилля уряду. Тут мова йде про циклічному дефіциті, який усвідомлено програмується в складі бюджету із залученням його фінансування і носить циклічний характер. Тобто залежить від періоду економічного циклу. Передбачалося, що збалансування бюджету має відбуватися не щороку, а протягом економічного циклу, коли надлишок надходжень в казну в період підйому міг компенсувати брак бюджетних коштів, що виник в умовах кризи.

Підхід дефіцитного фінансування державних витрат за рахунок емісії грошей і державних позик також досить популярний в умовах економічної нестабільності. Такий підхід спостерігається зараз в країнах Європи і США. Держава, будучи гарантом своїх зобов'язань, перед господарством і населенням, змушене покривати різницю між доходами і видатками бюджету розширенням своїх запозичень і емісією не забезпечених товарними ресурсами грошей. Теорія дефіцитного фінансування вимагає зосередження дефіциту в бюджеті розвитку. У цьому випадку зростання дефіцитного фінансування здатний привести до інвестиційного та інноваційного зростання.

Уряди країн з розвиненою економікою активніше вдаються не тільки до інструментів довгострокового регулювання дефіциту бюджетної системи. У Росії короткострокові інструменти кредитно-грошового регулювання підтримують бюджетну політику, що означає зміщення пріоритетів в роботі ЦБ РФ - головного регулятора.

Можна сказати, що будь-які моделі управління дефіцитом, які припускають емісію грошових коштів, боргових зобов'язань на тлі зростання бюджетних витрат, можна назвати агресивними. Тому тези Кейнсіанській теорії багато в чому виявляються такими, оскільки з цієї позиції бюджетний дефіцит або профіцит є звичайними наслідками проведення фіскальної політики (формування централізованих фінансових ресурсів). Обгрунтованість дефіциту залежить від необхідності регулювання величини державних вливань в величину валових витрат економіки. А збалансований бюджет має місце тоді, коли економіка знаходиться в рівновазі, в стані повної зайнятості, що в умовах ринкової економіки практично неможливо.

Концепція збалансованості бюджету в ході економічного циклу передбачає можливість одночасно досягти відповідності між доходами і витратами бюджету (протягом економічного циклу) і здійснювати антициклічної вплив на ринковий процес. Логічне обгрунтування цієї концепції зводиться до наступного. Для протистояння спаду держава знижує податки і збільшує державні витрати. В ході подальшого економічного підйому йому слід збільшити податки і знизити урядові витрати. Виникнення позитивного сальдо бюджету можна використовувати на покриття державного дога, який виник в період спаду. Основною проблемою, що виникла в ході практичної реалізації даної концепції, полягала в тому, що спади і підйоми в економічному циклі можуть бути неоднаковими за глибиною і тривалості.

В початку 1810 М. М. Сперанський на засіданні Державної Ради виступив з «Планом фінансів». Він розглянув позитивні і негативні сторони можливих способів відновлення рівноваги між витратами і доходами прийшов до висновку, що продовження емісії загрожує державним банкрутством. Зовнішні позики, на його думку, не можна було вживати на погашення звичайних щорічних дефіцитів, а внутрішні позики у приватних осіб російський уряд ніколи ще не практикувало. Запозичення у казенних банків він вважав фікцією, тому що держава займала саме у себе. Відразу збільшити податки на суму 45 млн руб. в умовах занепаду торгівлі і промисловості було малоймовірно. Разом з тим збереження «невідповідності витрат з приходом» могло, на думку М. М. Сперанського, привести до остаточного розладу всієї фінансової системи. Щоб врятувати Росію від банкрутства, він зажадав проводити «правильну» фінансову політику і запропонував піти на такі непопулярні заходи, як підвищення податків, введення нових зборів, різке скорочення витрат держави і припинення випуску асигнацій. Тільки після їх здійснення можна домогтися рівноваги видаткової і дохідної частин бюджету, впорядкування державних боргів. Таким чином, вперше була сформульована програма фінансової політики Російської Імперії.

У сучасному світі немає держав, що в ті чи інші періоди своєї історії не стикалися б з бюджетним дефіцитом. Нормальним вважається дефіцит бюджету, приблизно відповідає рівню інфляції в країні. Такий дефіцит бюджету зазвичай покривається або безпроцентними кредитами ЦБ РФ. Міжнародні стандарти припускають можливий дефіцит бюджету на рівні 2-3% ВНП.

У світовій практиці важливе значення відіграє такий аспект бюджетного дефіциту, як його якість, яке залежить від причин виникнення дефіциту. Бюджетний дефіцит може виникати в зв'язку з необхідністю здійснення великих державних вкладень в розвиток економіки. У цьому випадку він відображає не кризовий протягом суспільних процесів, а державне регулювання економічної кон'юнктури, прагнення забезпечити прогресивні зрушення в структурі суспільного виробництва. Тоді такий дефіцит отримав назву антикризового бюджетного дефіциту.

У виняткових випадках перевищення витрат над доходами стає результатом надзвичайних обставин (воєн, стихійних лих), коли коштів і резервів бюджетного фонду недостатньо і доводиться вишукувати додаткові джерела фінансування витрат. Це надзвичайний дефіцит.

Бюджетний дефіцит може відображати кризові явища в економіці, її розвал, неефективність фінансово-кредитних зв'язків, нездатність уряду тримати під контролем фінансову ситуацію в країні і інші аспекти. У цьому випадку дефіцит бюджету є надзвичайно тривожним явищем, які вимагають прийняття не тільки термінових і дієвих економічних заходів, але і відповідних політичних рішень. У цьому випадку має місце кризовий дефіцит.

При виконанні бюджетів виникає міжбюджетний дефіцит - це негативне сальдо регіональних і місцевих бюджетів, що виникає в результаті невідповідності майнових і бюджетних прав територій, зменшення їх доходів або збільшення витрат внаслідок рішень, прийнятих органами влади іншого рівня. Покриття такого дефіциту здійснюється за допомогою бюджетного регулювання, використання різних форм міжбюджетних відносин.

Для країни з динамічно розвивається, з стійкими, а головне ефективними міжнародними зв'язками бюджетний дефіцит, який виникає у зв'язку з необхідністю здійснення великих державних вкладень в розвиток економіки, не є небезпечним. Однак при цьому розмір бюджетного дефіциту не повинен переходити в негативна якість, тобто сума отриманих державою в борг фінансових ресурсів не повинна лягати важким тягарем на економіку країни, на платників податків, супроводжуватись скороченням соціальних програм.

Залежно від економічного змісту та напрямки виникнення розрізняють активний і пасивний бюджетний дефіцит.

В умовах кризи в економіці і соціальній сфері уряд може піти на збільшення розриву між доходами і витратами бюджету (шляхом підвищення витрат і зниження податкових вилучень) в цілях стимулювання економічного зростання, скорочення безробіття, розширення бази оподаткування. У цьому випадку дефіцит бюджету приймає активну форму.

Якщо ж для його фінансування будуть залучені інфляційні джерела, значить, зростають витрати бюджету на обслуговування державного боргу, то дефіцит приймає пасивну форму, і почне посилюватися фінансово-економічна і соціальна криза.

Залежно від ступеня кореляції (залежності) дефіциту бюджету з рівнем безробіття розрізняють структурний і циклічний дефіцит.

Структурний дефіцит державного бюджету - це різниця між доходами і витратами бюджету в умовах повної зайнятості. Оцінки структурного дефіциту використовуються, в основному, в індустріальних країнах, де розміри бюджетних дефіцитів визначаються більшою мірою циклічними коливаннями, а не дискреційними заходами уряду.

Циклічний дефіцит державного бюджету є результатом дії вбудованих (автоматичних стабілізаторів), які представляють собою економічний механізм, що дозволяє знизити амплітуду циклічних коливань рівнів зайнятості населення та випуску продукції, не вдаючись до частих змін економічної політики. В якості таких стабілізаторів в розвинених країнах зазвичай виступають прогресивна система оподаткування, система державних трансфертів (у тому числі страхування по безробіттю) і система участі в прибутках. Циклічний бюджетний дефіцит нерідко оцінюють як різницю між фактичною величиною бюджетного дефіциту і структурним дефіцитом.

За характером виникнення можна виділити випадковий (касовий) і дійсний дефіцит.

Випадковий ( касовий ) дефіцит бюджету виникає через касові (тимчасових) розривів в надходження та витрачання коштів (через затримку надходжень доходів до бюджету і випереджаючого графіка виробництва витрат). Зазвичай касовим дефіцитів схильні ті бюджети, які у високому ступені залежать від одного джерела доходів або в якому джерела надходжень мають сезонний характер (наприклад, надходження від земельного податку, на майно фізичних осіб та ін.). До таких бюджетів належать місцеві та регіональні (в меншій мірі) бюджети.

Дійсний дефіцит виникає в зв'язку з постійним нарощуванням витрат з бюджету і реальним відставанням від їх доходів. Він зазвичай закладається в закон про бюджет на черговий фінансовий рік в якості граничної величини.

По відношенню до фінансового плану держави розрізняють плановий і позаплановий бюджетні дефіцити. Плановий дефіцит спочатку закладається в проекті закону про бюджет з певною метою, наприклад, для збільшення фінансування окремих економічних напрямів. Позаплановий бюджетний дефіцит виникає через непередбаченого скорочення обсягу надходжень доходів (падіння цін на нафту і ін.) І збільшення витрат (війни, землетруси, аварії, неврожаї, посуха, зростання цін і т.д.) в звітному році.

За ступенем сталості обсягу дефіциту бюджету можна виділити стабільні і мінливі дефіцити.

Різкі коливання дефіциту бюджету за відносно короткий проміжок часу свідчать про фінансово-економічної нестабільності, відсутності довгострокової і єдиної бюджетної, податкової, фінансово-кредитні політики в країні.

За тривалістю дефіцит бюджету може поділятися на хронічний (систематичний) і тимчасовий.

Хронічний дефіцит виникає з року в рік, і основною причиною його існування служить тривалий цикл економічної кризи, впливають також тривалі війни, надмірні витрати на військові цілі в мирний час, надзвичайні події, довгострокові державні програми.

В основі тимчасового дефіциту (зачіпає переважно місцеві бюджети) лежать не глибокі кризові явища в економіці, а ряд об'єктивних (стихійні лиха) і суб'єктивних (помилки в плануванні, коливання цін на світових товарних і фондових ринках) причин. Таким чином, дефіцит розглядається як тимчасовий, якщо є перспективи його подолання і він становить не більше 3% від ВВП.

Існує ще одна класифікація, в яку закладено принцип визначення дефіциту з урахуванням або без урахування витрат на обслуговування державного боргу. Так в теорії і практиці бюджетування розрізняються два види дефіциту.

  • 1. Первинний дефіцит - це різниця між всією сумою доходів бюджету і непроцентними витратами, тобто всіма витратами без виплати та обслуговування внутрішнього і зовнішнього державного боргу.
  • 2. Кінцевий дефіцит - це різниця між всією сумою доходів бюджету і всіх витрат, включаючи оплату та обслуговування боргу, сумою витрат.

Якщо бюджетний дефіцит становить до 10% сумарного доходу - его допустимий дефіцит, якщо більше 20% - критичний.

Існує безліч причин, які в різній мірі впливають на стан показників бюджету.

По-перше , збільшення витрат держави на наступні заходи:

  • - соціальне забезпечення та охорону здоров'я (наприклад, в країнах, де перевищена частка населення пенсійного віку в структурі населення, або в зв'язку з несприятливою екологічною зупинкою);
  • - освіту і створення нових робочих місць, у воєнний час або в зв'язку з соціальними конфліктами;

збільшення витрат, пов'язаних з розвитком ринкової інфраструктури в умовах перехідної економіки;

- пріоритетний розвиток галузей народного господарства, реструктуризацію економіки.

По-друге , скорочення ставок податку з метою стимулювання економічного розвитку. Це є показником лояльності уряду до бізнесу і може стимулювати зростання довіри з боку підприємців. Однак, головне в податковому законодавстві - це стабільність.

По-третє , зменшення доходів бюджету в зв'язку з погіршенням показників фінансово-господарської діяльності суб'єктів економіки, низької збирання податків. Це пов'язано як із зростанням тіньової економіки, так і з кризою в галузях народного господарства.

По-четверте , можливість мобілізації доходів до бюджету знаходиться в прямій залежності від ступеня розвитку податкової системи країни і її стабільності.

По-п'яте, нераціональне витрачання коштів на виконання державних цільових програм, а також неадекватне цілям бюджетної політики підвищення податкових ставок.

Так як основним джерелом доходу бюджету є податки, слід визнати той факт, що стан дохідної частини бюджету визначається станом суб'єктів господарювання зокрема і економіки в цілому. Будь-яке зростання державних витрат, не підкріплений збільшенням доходів, порушує бюджетне рівновагу. Розглянемо підходи у фінансуванні дефіциту бюджету в табл. 6.1.

Таблиця 6.1

Позитивні і негативні сторони покриття дефіциту бюджету

методи

плюси

мінуси

Емісія грошових коштів центральним байком держави

Стимулювання зростання економіки

зростання інфляції

Зростання фінансування соціальної сфери

Зниження курсу національної валюти

Емісія цінних паперів держави

Відсутність приросту грошової маси

Перерозподіл вільних грошових ресурсів з реального в фінансовий сектор економіки

Принцип збалансованості бюджету означає, що в разі виникнення дисбалансу на етапі проектування доходів і витрат бюджету в законі про бюджет необхідно передбачити джерела його фінансування. До них відносяться різні види позикових коштів, які залучаються державою з грошового, кредитного та фінансового ринків. Для покриття дефіциту державного бюджету використовують в основному два способи.

Вважається, що перший спосіб призводить до суттєвого розвитку інфляційних процесів, тому законодавство багатьох країн накладає жорсткі обмеження на його використання. У ряді країн кредитування уряду центральним банком заборонено.

З цієї причини для вирішення проблеми фінансування дефіциту бюджету держава зазвичай використовує другий спосіб - боргове фінансування.

Позикове фінансування здійснюється шляхом емісії державних зобов'язань, які розміщуються на фондовому ринку, де вільно купуються і продаються, а після закінчення певного терміну погашаються державою. Кошти, отримані від розміщення позик, йдуть на покриття бюджетного дефіциту. Оскільки гроші займаються не у ЦБ РФ, а на ринку, приросту грошової маси не відбувається. У цьому полягає перевага боргового фінансування. Однак знижується інвестиційна активність, що негативно позначається на перспективах економічного зростання в майбутньому.

Постійне нарощування боргового навантаження на бюджетну систему ефективно тільки за умови зростання економіки, а з урахуванням глобалізації, ще й світової економіки в цілому. Інакше виходить постійне перенесення навантаження на бюджет наступних поколінь. Крім того, в умовах економічної кризи фінансовий ринок не здатний повністю задовольнити позичальників-емітентів боргових зобов'язань вільними «довгими» грошима. Тому залишається кредитування в міжнародних фінансово-кредитних організаціях.

Що стосується емісії грошових коштів, то її можна по-різному використовувати для покриття дефіциту бюджету. Розвиток інфраструктурних проектів нерідко стимулює виведення економіки з кризи і не тягне зростання інфляції, тому покриття інвестиційних статей бюджету, тобто капітальних витрат, не призведе до різкого зростання інфляції.

Це очевидно і на прикладі сучасної російської економіки. Центральний банк Російської Федерації проводить стриману політику емісії, а Мінфін Росії використовує інструменти боргового ринку для покриття дефіциту. Однак ми спостерігаємо зростання інфляції і уповільнення розвитку економіки. Очевидно, що будь-який з представлених способів покриття дефіциту не є досконалим і потребує системного підходу.

Згідно Б До РФ рівень дефіциту бюджету суб'єкта Російської Федерації не повинен перевищувати 15% затвердженого загального річного обсягу його доходів без урахування затвердженого обсягу безоплатних надходжень, а для місцевих бюджетів не більше 10%. Що стосується федерального бюджету, то існує міжнародна практика дотримання бюджетної дисципліни.

Для російської бюджетної системи найважливішим параметром федерального бюджету є нафтогазовий дефіцит, тобто різниця між обсягом доходів федерального бюджету без урахування нафтогазових доходів федерального бюджету і доходів від управління коштами Резервного фонду і Фонду національного добробуту і загальним обсягом витрат федерального бюджету у відповідному фінансовому році. Спочатку фонди були сформовані для забезпечення фінансової стійкості бюджетної системи. Це консервативний підхід досягнення збалансованості бюджету, в якому резерви забезпечують потенційну можливість покриття кризового дефіциту бюджету.

Згідно БК РФ рівень дефіциту не повинен перевищувати 4,7% прогнозованого у відповідному фінансовому році ВВП, зазначеного в федеральному законі про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період. Дефіцит федерального бюджету фінансується за рахунок нафтогазового трансферту та джерел фінансування дефіциту федерального бюджету.

Нафтогазовий трансферт - це сума коштів бюджету федерації, використовуваних для фінансування ненафтогазового дефіциту федерального бюджету за рахунок нафтогазових доходів федерального бюджету і коштів Резервного фонду.

Його обсяг затверджується федеральним законом про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період в абсолютному розмірі, обчисленому як 3,7% прогнозованого на відповідний рік обсягу ВВП.

Нормативна величина відрахувань до Резервного фонду нс перевищує 10% від планованого ВВП, зазначеного в федеральному законі про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік і плановий період. У разі недостатності нафтогазових доходів для формування нафтогазового трансферту у відповідному розмірі затверджується граничний обсяг використання коштів Резервного фонду для фінансового забезпечення зазначеного трансферту.

Кошти Резервного фонду можуть направлятися на дострокове погашення державного зовнішнього боргу Російської Федерації. При виконанні бюджету може виникнути ситуація недофінансування окремих напрямків через скорочення доходів. Тоді Мінфін Росії дозволяє фінансове забезпечення нафтогазового трансферту у разі недостатності для його здійснення фактично надійшли в звітному періоді поточного фінансового року нафтогазових доходів федерального бюджету.

Другий стабілізаційний фонд, який забезпечує стійкість бюджетної системи, - це Фонд національного добробуту. Він формується в формі частини коштів федерального бюджету, що підлягають відокремленому обліку та управління з метою забезпечення співфінансування добровільних пенсійних накопичень громадян Російської Федерації, а також забезпечення збалансованості (покриття дефіциту) бюджету ПФ РФ.

Таким чином, Уряд РФ вважає за краще помірний підхід в досягненні збалансованості бюджету, не ризикуючи «розпечатати» резерви і направити їх в економіку. Тому при виникненні позапланових доходів бюджету частину коштів йде на поповнення даних резервів.

 
<<   ЗМІСТ   >>