Повна версія

Головна arrow Туризм arrow ТУРИСТСЬКО-РЕКРЕАЦІЙНЕ ПРОЕКТУВАННЯ. ОЦІНКА ІНВЕСТИЦІЙ

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ РОЗВИТКУ ТУРИЗМУ В РЕГІОНІ

Удосконалення інституційних основ як необхідна умова підвищення ефективності прийняття управлінських рішень

При оцінці ефективності інвестицій в розвиток туризму необхідно знати і спиратися на норми і правила, що регулюють туристську діяльність. Відсутність або недосконалість таких не дозволяє об'єктивно визначити ефективність інвестицій в туризм.

Правове регулювання в туризмі в Росії є порівняно невеликий і «молодий» частиною системи російського законодавства. Тому число «власне» туристських нормативних правових актів досить невелика, і вони носять, як правило, загальний характер, закладають основи регулювання відносин в туризмі, дають основні визначення, напрямки федерального, регіонального та місцевого регулювання діяльності окремих елементів туристської інфраструктури, основні напрямки розвитку туризму і т.д. Основним законом, який регламентує основи законодавства про туризм, є Федеральний закон Російської Федерації від 3 грудня 1996 № 132-ФЗ «Про основи туристської діяльності в Російській Федерації» (зі змінами та доповненнями, прийнятими в наступні роки), на основі якого 50 регіонів РФ з 89 ухвалили свої закони про туризм та туристської діяльності, а також програми розвитку туризму (мають переважно рекомендаційний характер).

За минулі роки актуалізувалися недоліки чинного законодавства в сфері туризму: ряд його положень суперечить Цивільному кодексу РФ; ущемляє права туристів як споживачів, не забезпечуючи їх безпеку та безпеку їх майна; призводить до значного збільшення числа правових конфліктів, суперечок в судах; відсутні фінансові гарантії для перевізників усіх видів, підприємств гостинності (готелів і харчування); не розмежовано повноваження федерального центру і регіонів у сфері туризму. Крім того, зі сфери правового регулювання «випали» атрактори та атракції, цілі види туризму і області правових відносин (наприклад, відносини туроператор - готель, туроператор - пере-

по візник, готель - підприємства харчування, туристська фірма - туристи як споживачі послуг, турист - турист, турист - поставщики туристських послуг).

В даний час перед багатьма регіональними суб'єктами права стоїть завдання вдосконалення регіональних законів про туризм як основи планування розвитку туризму.

Індикатором для державного регулювання повинні служити показники державної статистики. Однак діюча система державної статистики в країні і регіонах дає неповну (занижену) і спотворену інформацію, в тому числі про внесок туризму в економіку регіону, що не стимулює законодавців більш серйозно підійти до проблем розвитку туризму. Іншими словами, методи і форми статистичного обліку в туризмі повинні бути законодавчо затверджені, об'єктивно і адекватно відображати процеси і результати туристської діяльності, що дозволить в кінцевому підсумку визначати реальну ефективність інвестицій в розвиток туризму як на федеральному, так і регіональному та місцевому рівнях.

Розвиток туризму в регіоні вимагає співпраці, координації, взаємодії федеральних, регіональних і місцевих органів влади з іншими суб'єктами і об'єктами туризму. Все це ще раз підкреслює необхідність створення міцної правової бази, що погоджує в одному правовому полі інтереси учасників туристської діяльності, що не суперечить федеральним законам, що представляє собою систему, адекватно відображає шляхи, методи вирішення, права і обов'язки сторін, а також стимулює розвиток туризму в регіонах. Так, в 2000 р законодавчі збори Краснодарського краю спільно з Законодавчими зборами Сочі і за участю Сочинського державного університету курортної справи і туризму розробили проект закону про вільну економічну зону на території курорту Червона поляна, суть якого полягала в тому, що для стимулювання розвитку російських курортів і туристських центрів на туристично-рекреаційних територіях повинні діяти особливі механізми економічного регулювання, як це практикується в розвинених в туристському отн шеніі країнах - Іспанії, Греції, Туреччини, які отримують від туризму величезні доходи.

У табл. 6.1 представлені виявлені недоліки російських правових актів з туризму, згруповані за основними факторами, які вимагають, на наш погляд, обов'язкового відображення в нормативно-правових документах.

Таблиця б. 7

Аналіз правових актів, що регулюють туристську діяльність в Росії і суб'єктах Федерації

Необхідність обліку чинників

Фактичне відображення в офіційних документах

1. Облік дії зовнішніх і внутрішніх факторів на туризм

Чи не адаптовані до можливих змін у зовнішньому і внутрішньому середовищі;

Необхідність обліку чинників

Фактичне відображення в офіційних документах

в регіоні; зв'язок з іншими законодавчими актами

локальність напрямки дії норми; слабка ув'язка, іноді протиріччя з іншими нормативними актами загального і спеціального дії

2. Системний підхід до нормативно-правовому регулюванню туристичної діяльності в регіоні

Відсутнє

3. Забезпеченість виконання вимог нормативно-правових документів необхідними ресурсами і механізм їх реалізації

Відсутня баланс між вимогами норм і необхідними ресурсами для їх дотримання; не в повній мірі враховується специфіка і потужності потенціалів місцевих природних, антропогенних людських та інших ресурсів для розвитку туризму в регіоні

4. Характер нормативно-правових актів

Найчастіше носить декларативний характер, а іноді суперечать федеральним законам і Конституції РФ

5. Стимулювання інвестицій в розвиток і обслуговування туристської інфраструктури

Обмежена інформація або її відсутність про інвестиційні можливості і особливих умовах стимулювання інвестицій (інвесторів) для розвитку туризму в регіоні

6. Мета законів

Чи не спрямовані на розвиток і стимулювання туристської діяльності в регіоні; часто регулюють тільки окремі сторони суб'єкта господарської діяльності (підприємства туризму); або локальні по області та часу застосування, або глобально декларативні

7. Предмет закону

Розглянуті не всі перспективні методи регулювання туристської діяльності в регіоні; в деяких регіонах питання регулювання туристської діяльності розглядаються в інших правових актах, не пов'язаних з туризмом і не відображають особливості його регулювання

8. Понятійний апарат

Відсутність єдиного підходу призводить до різночитань одних і тих же понять

9. Способи державного регулювання

Не завжди чітко визначено коло ліцензованих об'єктів, видів діяльності, підстави відмови, обліку суб'єктів туристичної діяльності; вирішені питання пільгового оподаткування; не розглядаються питання нормування (можливо,

Необхідність обліку чинників

Фактичне відображення в офіційних документах

державного регулювання) туристських ресурсів

10. Права і обов'язки туристів

Змішання прав і обов'язків туристів як споживачів послуг, а також прав і обов'язків туристів, які вони несуть по туристським договорами

11. Права і обов'язки підприємств індустрії туризму

Часто відбувається втручання в компетенцію Російської Федерації; вирішені питання цивільних правовідносин

12. Відносини між елементами системи туризму

відсутні

13. Об'єднання туристських організацій, туристичних споживачів; Заява про безпеку туристів

Положення або закріплені у федеральному законі, або відбувається втручання в компетенцію Російської Федерації, наприклад, в питаннях страхування. Створення об'єднань в туристській індустрії не в повній мірі врегульовано чинним законодавством

14. Фінансові гарантії для туроператорів і туристичних агентів, перевізників усіх видів, підприємств гостинності (готелів) і харчування

відсутні

Необхідність обліку чинників

Фактичне відображення в офіційних документах

15. Міжрегіональне та міжнародне співробітництво

Має місце втручання в компетенцію Російської Федерації в галузі укладення міжнародних договорів про співробітництво в регіоні

16. Положення про введення в дію нормативних актів і про адміністративну відповідальність

Відсильні норми, тобто відповідальність настає відповідно до чинного законодавства, що проясняє ситуацію і робить фактично неможливим застосування нормативного акту

Таким чином, аналіз законодавчих документів, що регулюють сферу туризму в Росії, дозволив зробити деякі висновки.

  • 1. Відсутній уніфікований підхід до законотворчості в сфері туризму:
    • • в регіональних законах зустрічаються різні трактування одних і тих же понять, які є важливими організаційними елементами в туристської діяльності. Регіональні законодавці іноді вводять нові поняття в сферу регулювання туризму (наприклад, «інсентив-туризм», «клубний відпочинок» та ін.), Які ускладнюють межре- пз регіональні туристські зв'язку. Мають місце суперечності між федеральними та регіональними законами, що регулюють туристську діяльність, що пов'язано з недостатньою розробленою тих нормативних державних актів, які розмежовують повноваження в сфері туризму між федеральним рівнем і суб'єктами федерації;
    • • нормативно-правове регулювання не є єдиною правовою системи, що охоплює основні сторони процесу і відносин, що виникають у сфері туризму (як всередині системи, тобто між учасниками туристичної діяльності, так і з зовнішнім середовищем);
    • • державна статистика не відображає фактичний (вельми значний) внесок туризму в соціально-економічний розвиток регіонів. За експертною оцінкою існуюча статистика відображає не більше 10% реального вкладу туризму в розвиток регіонів.
  • 2. Змістовна частина регіональних законів потребує подальшого вдосконалення, оскільки не відповідає перспективним завданням сталого розвитку туризму як важливого чинника успішного вирішення соціально-економічних проблем Росії і суб'єктів федерації:
    • • має місце декларативність або нечіткість формулювань ряду положень нормативно-правових актів (що тягне за собою, необов'язковість їх виконання);
    • • не розкривається сутність механізму реалізації законодавчих норм, в тому числі не зазначені, як правило, джерела і ресурси реалізації регіональних законів. Іншими словами, часто відсутній баланс між вимогами нормативно-правових актів і необхідними для реалізації цих вимог ресурсами;
    • • не в повній мірі прописана яка стимулює розвиток туризму роль регіональних законів на основі поєднання інтересів (часом не збігаються) різних суб'єктів господарювання (підприємств туризму), суб'єктів права (місцевих і регіональних органів влади), туристів, населення регіону в умовах розвитку ринкових відносин в Росії і процесів глобалізації.

Виявлені проблеми фактично визначають напрями вдосконалення регіонального законодавства в сфері туризму. До основних напрямів та положенням вдосконалення регіонального законотворчості в сфері туризму як основи ефективного розвитку туризму належать такі:

  • 1. Удосконалення на федеральному і регіональному рівнях форм, методів, показників статистичного обліку та звітності діяльності підприємств в сфері туризму, які здатні об'єктивно і найбільш повно відображати внесок туризму в розвиток регіону.
  • 2. Уніфікація регіональних правових норм на основі загального понятійного апарату і відповідно до державних (федеральних) нормативно-правовими актами з обов'язковим зазначенням основних елементів механізму реалізації законів та визначенням необхідних для цих цілей ресурсів і їх джерел.
  • 3. Перехід від переважно адміністративного регулювання сфери туризму до непрямого стимулюючого економічного (регулювання економічних відносин) на основі поєднання різних цілей і інтересів учасників туристичної діяльності, включаючи органи влади держави і суб'єктів федерації.
  • 4. Розширення сфери правового регулювання туризму. З правових актів РФ, що регулюють туризм, «випадають» такі елементи, як атрактори та атракції, індустрія гостинності (засоби розміщення і підприємства харчування), зв'язку між ними; нічого не говориться про управлінських структурах. За межами планування і управління залишилися особливі умови використання рекреаційних земель для цілей туризму, правила будівництва об'єктів туристичної інфраструктури, особливості туристської діяльності в охоронюваних природних територіях і багато інших питань.
  • 5. Розширення правового уявлення про сферу управління туризмом в регіоні, про об'єкт і суб'єкт.
  • 6. Забезпечення стійкості і довгостроковості дії прийнятих законів при обов'язковому контролі їх виконання.
  • 7. Уніфікація законів про туристської діяльності (про сферу туризму) в регіонах, причому норми права не повинні бути ні розширені, ні звужені ні регіональними, ні місцевими органами влади. Вони можуть тільки предметно визначати зону дії закону (наприклад, вибір замовників, будівництво готельного комплексу) на своїй території.
  • 8. Прийняття в Росії законів про туризм, які відповідали б світовій практиці законотворчості в цій області. Закони про туризм на регіональному та національному рівні мають свою специфіку, проте вони повинні бути єдиними щодо прав і обов'язків туриста як людини відпочиваючого, який відновлює і розвиває свої духовні і фізичні сили, створюючи пріоритет в першу чергу для туристів, стимулюючи відпочинок.
  • 9. Формування нових дестинацій з розвитком масового туризму, отже, туризм та туристські відносини на цих географічно визначених територіях, іноді охоплюють території декількох країн, повинні регулюватися міжнародними законами. Сьогодні вже є позитивні кроки по максимальному наближення законів, правил і адміністративних положень держав - членів Ради Європи (наприклад, Директива Ради Європейського економічного співтовариства «Про подорожі, відпустки і поїздках, що включають всі», Директива Ради Європи в області організації туристської діяльності і ін. ).
 
<<   ЗМІСТ   >>