Повна версія

Головна arrow Фінанси arrow Бюджетна система Російської Федерації

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Державний і муніципальний фінансовий контроль

Обов'язковою умовою ефективного функціонування економіки, складовим елементом управління економічними процесами і фінансовою системою є фінансовий контроль. Контрольна робота здійснюється на принципах законності, правильності, ефективності та економічності управління грошовими і матеріальними засобами. Таке управління тягне за собою відповідальність перед суспільством.

Контроль - не самоціль, а невід'ємна частина системи регулювання. Його метою якої є розтин відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів, законності, ефективності та економії витрачання матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії з тим, щоб мати можливість прийняти коригуючі заходи, в окремих випадках, притягнути винних до відповідальності, отримати компенсацію за завдану шкоду або здійснити заходи щодо запобігання або скорочення таких порушень у будущем1.

Фінансовий контроль - сукупність дій і операцій по перевірці фінансів і питань діяльності суб'єктів господарювання і управління із застосуванням специфічних форм і методів його організації.

Він є формою реалізації контрольної функції фінансів і його призначення полягає у сприянні фінансовій політиці держави.

Фінансовий контроль здійснюється за допомогою прийомів документального і фактичного контролю, спрямованих на встановлення обгрунтованості, доцільності та економічної ефективності здійснення господарських операцій. У сферу фінансового контролю входять всі операції, пов'язані з використанням грошей, включаючи виділення бюджетних коштів, дотримання фінансової дисципліни, збереження державної власності, достовірність ведення обліку та звітності з метою виявлення недоліків і порушень у діяльності об'єкта, що ревізується і припинення фактів безгосподарності, марнотратства і т. д.

Залежно від того, хто здійснює фінансовий контроль (суб'єкт контролю), розрізняють:

  • o державний фінансовий контроль, здійснюваний органами державної влади. Він забезпечує інтереси держави і суспільства, перевіряє виконання платниками податків зобов'язань перед бюджетом та цільове використання бюджетних асигнувань;
  • o відомчий контроль, що проводиться контрольно-ревізійними управліннями міністерств і відомств. При цьому перевіряється витрачання бюджетних коштів, а також використання бюджетного кредиту, субсидій, субвенцій;
  • o громадський контроль; здійснюється неурядовими організаціями та установами;
  • o незалежний контроль; проводиться спеціалізованими аудиторськими компаніями;
  • o внутрішньогосподарський контроль; здійснюється фінансово-економічними службами підприємств, організацій та установ;
  • o правовий контроль; проводиться правоохоронними органами у формі ревізій і судово-бухгалтерської експертизи;
  • o цивільний контроль; здійснюється фізичними особами при їх оподаткуванні податковими органами, а також при отриманні коштів з бюджету (заробітної плати, пенсій, допомог і т.д.);
  • o бюджетний контроль - складова частина державного фінансового контролю; розглядається як сукупність заходів, що проводяться державними органами з перевірки законності, доцільності та ефективності дій в освіті, розподілі та використанні грошових коштів РФ, суб'єктів РФ і місцевих органів самоврядування, виявленні резервів збільшення надходжень доходів до бюджету, поліпшенні бюджетної дисципліни.

Державний бюджетний контроль охоплює не тільки громадський сектор економіки. Як видно з переліку його завдань, він поширюється і на приватнопідприємницьку діяльність:

  • o при перевірці правильності складання податкових розрахунків і декларацій;
  • o виконанні підприємствами державних замовлень, що фінансуються з бюджету;
  • o надання підприємствам різних форм власності субсидій, дотацій, кредитів, податкових пільг.

Очевидно, що об'єктом бюджетного контролю виступає не тільки бюджетно-податкова сфера і бюджетний процес, але і весь процес фінансово-господарської діяльності суб'єктів ринкових відносин.

Успішне виконання складних завдань бюджетного контролю в різних сферах фінансово-економічного життя суспільства залежить від відповідної організації, видів контролю, форм і методів його проведення.

Завдання бюджетного контролю:

  • o забезпечення правильності складання і виконання бюджету;
  • o дотримання бюджетного та податкового законодавства;
  • o контроль за правильністю ведення бухгалтерського обліку та звітності;
  • o перевірка ефективності та цільового використання бюджетних коштів та коштів позабюджетних фондів;
  • o поліпшення бюджетної та податкової дисципліни;
  • o виявлення резервів зростання доходної бази бюджетів різних рівнів;
  • o контроль за функціонуванням системи міжбюджетних відносин;
  • o перевірка обігу коштів бюджету та позабюджетних фондів у банках та інших кредитних організаціях;
  • o контроль за формуванням і розподілом цільових бюджетних фондів та ін.

Основні методи бюджетного контролю - документальні та камеральні перевірки, економічний аналіз, ревізії, обстеження.

Об'єктом державного фінансового контролю є:

  • o грошові розподільчі процеси, пов'язані з формуванням і використанням фінансових ресурсів, включаючи процедуру виконання бюджету і бюджетів позабюджетних фондів;
  • o організація грошового обігу;
  • o використання кредитних ресурсів;
  • o стан державного боргу РФ і державних резервів;
  • o надання фінансових пільг і переваг.

Суб'єктами державного фінансового контролю є:

  • o Рахункова палата;
  • o Банк Росії;
  • o Мінфін Росії;
  • o Федеральне казначейство;
  • o Федеральна податкова служба;
  • o Федеральна митна служба;
  • o Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду та ін.

Під функціями з контролю і нагляду розуміються:

  • o здійснення дій з контролю і нагляду за виконанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами та громадянами встановлених Конституцією РФ, федеральними конституційними законами, федеральними законами та іншими нормативними правовими актами загальнообов'язкових правил поведінки;
  • o видача органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами дозволів (ліцензій) на здійснення певного виду діяльності та (або) конкретних дій юридичним особам і громадянам;
  • o реєстрація актів, документів, прав, об'єктів, а також видання індивідуальних правових актів.

Організація дієвого фінансового контролю за повнотою формування та своєчасністю надходження державних прибутків, а також за законністю та ефективністю використання бюджетних коштів і розпорядження державною власністю стає одним з напрямків сучасної російської економічної політики.

Лібералізація економіки, розвиток ринкових відносин не можуть і не повинні означати скасування суворого державного фінансового контролю за бюджетним процесом і цільовим витрачанням фінансових ресурсів країни. Навпаки, сучасні соціально-економічні умови вимагають подальшого розвитку єдиної системи державного фінансового контролю1.

Законодавчі (представницькі) органи влади та органи місцевого самоврядування здійснюють різні форми фінансового контролю, які за часом проведення поділяється:

  • o на попередній - проводиться в ході обговорення і затвердження проектів законів (рішень) про бюджет та інших проектів законів з бюджетно-фінансових питань;
  • o поточний - здійснюється в холі розгляду окремих питань виконання бюджетів на засіданнях комітетів, комісій, робочих груп законодавчих органів, представницьких органів місцевого самоврядування в ході слухань і в зв'язку з депутатськими запитами;
  • o наступний - проводиться в ході розгляду і затвердження звітів про виконання бюджетів.

Значення попереднього фінансового контролю полягає в тому, що він дозволяє попередити порушення законодавства. Поточний фінансовий контроль сприяє вишукуванню внутрішньогосподарських резервів, що забезпечують зростання накопичень. Наступний - взаємопов'язаний з попередніми фінансовим контролем, з його допомогою перевіряється доцільність витрачання грошових коштів за певний період часу.

Фінансовий контроль органів законодавчої влади здійснюють: Федеральне Збори РФ, Рахункова палата, законодавчі органи суб'єктів федерації і муніципальних утворень.

Фінансовий контроль, здійснюваний органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, покладається законодавством на Мінфін Росії. Федеральне казначейство, федеральну службу фінансово-бюджетного нагляду, фінансові органи суб'єктів РФ і муніципальних утворень, на головних розпорядників та розпорядників бюджетних коштів.

У рамках контролю перевіряючі мають право на:

  • o отримання від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування необхідних супровідних матеріалів при затвердженні бюджету;
  • o отримання оперативної інформації про виконання бюджету;
  • o твердження (незатвердження) звіту про виконання бюджету;
  • o винесення оцінки діяльності органів, які виконують бюджети.

Органи виконавчої влади, місцеві адміністрації муніципальних утворень зобов'язані надавати всю інформацію, необхідну для здійснення парламентського контролю, законодавчим (представницьким) органам в межах їх компетенції з бюджетних питань, встановленої Конституцією РФ, БК РФ, іншими нормативними правовими актами.

В умовах ринкової економіки, коли ускладнюються міжбюджетні відносини, посилюється роль податків як основного джерела формування дохідної бази бюджету, багаторазово зростає значимість бюджетного контролю. Його призначення полягає у сприянні успішної реалізації бюджетної політики держави, забезпеченні процесу формування та ефективного використання коштів загальнодержавного грошового фонду.

На федеральному рівні бюджетний контроль по лінії законодавчої влади здійснює Рахункова палата.

Згідно з Федеральним законом від 11 січня 1995 № 4-ФЗ "Про Рахункову палату Російської Федерації", вона є постійно діючим органом державного фінансового контролю, утвореному Федеральними Зборами і підзвітним йому. Діяльність Рахункової палати спрямована на всі суб'єкти господарювання, незалежно від форм власності, відомчої та громадської приналежності, органи місцевого самоврядування, громадські організації, якщо вони оперують коштами федерального бюджету, використовують або управляють федеральною власністю, якщо їм надані податкові, митні пільги, або інші переваги . При цьому Рахункова палата може здійснювати фінансовий контроль в організаціях, підвідомчих суб'єктам федерації та органам місцевого самоврядування, одержувачів міжбюджетних трансфертів з федерального бюджету.

Основним органом державного бюджетного контролю по лінії виконавчої влади є Мінфін Росії. Фінансові органи суб'єктів РФ також наділені правами здійснення фінансового контролю за використанням бюджетних коштів відповідного рівня.

Федеральне казначейство як орган фінансового контролю здійснює контроль (гл. 26 БК РФ) за:

  • o неперевищенням лімітів бюджетних зобов'язань, розподілених головними розпорядниками (розпорядниками) коштів федерального бюджету між нижчестоящими розпорядниками та одержувачами коштів федерального бюджету, над затвердженими їм лімітами бюджетних зобов'язань;
  • o неперевищенням бюджетних асигнувань, розподілених головними адміністраторами джерел фінансування дефіциту федерального бюджету між адміністраторами джерел фінансування дефіциту федерального бюджету, над затвердженими їм бюджетними асигнуваннями;
  • o неперевищенням касових видатків, здійснюваних одержувачами коштів федерального бюджету, над доведеними до них лімітами бюджетних зобов'язань та (або) бюджетними асигнуваннями;
  • o неперевищенням касових виплат, здійснюваних адміністраторами джерел фінансування дефіциту федерального бюджету, над доведеними до них бюджетними асигнуваннями;
  • o відповідністю змісту проведеної операції кодом бюджетної класифікації РФ, зазначеному в платіжному документі, представленому у Федеральне казначейство одержувачем коштів федерального бюджету;
  • o наявністю в одержувача коштів федерального бюджету документів, що підтверджують відповідно до порядку санкціонування витрат, встановленим Мінфіном Росії, виникнення у нього грошових зобов'язань.

Федеральна служба фінансово-бюджетного нагляду здійснює фінансовий контроль за використанням коштів федерального бюджету і коштів державних позабюджетних фондів РФ, а також за виконанням органами державного (муніципального) фінансового контролю, створеними органами виконавчої влади (місцевими адміністраціями муніципальних утворень), законодавства РФ про фінансово-бюджетному контролі і нагляді.

Головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють фінансовий контроль за підвідомчими розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів в частині забезпечення правомірного, цільового, ефективного використання бюджетних коштів, за використанням субсидій, субвенцій їх одержувачами відповідно до умов і цілей, визначених при наданні зазначених коштів з бюджету. Вони мають право проводити перевірки підвідомчих розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів і державних (муніципальних) унітарних підприємств.

Головні адміністратори доходів бюджету здійснюють фінансовий контроль за підвідомчими адміністраторами доходів бюджету щодо здійснення ними функцій адміністрування доходів.

Головні адміністратори джерел фінансування дефіциту бюджету здійснюють фінансовий контроль за здійсненням підвідомчими адміністраторами джерел фінансування дефіциту бюджету касових виплат з бюджету з погашення джерел фінансування дефіциту бюджету. Вони мають право проводити перевірки підвідомчих адміністраторів джерел фінансування дефіциту бюджету.

З метою організації та здійснення контрольної діяльності повинні бути забезпечені:

  • а) розподіл обов'язків між працівниками, зайнятими контрольною діяльністю;
  • б) планування контрольної діяльності;
  • в) створення системи стимулів і умов для професійного розвитку та підвищення кваліфікації працівників фінансового контролю;
  • г) контроль якості контрольної діяльності;
  • д) звітність про контрольної діяльності.

Суб'єкт фінансового контролю встановлює критерії оцінки результативності контрольної діяльності в цілому, а також роботи кожного працівника фінансового контролю.

При здійсненні контрольної діяльності працівники фінансового контролю керуються такими принципами:

  • а) незалежність;
  • б) професійна компетентність;
  • в) належна ретельність.

Планування контрольної діяльності здійснюється шляхом складання і затвердження суб'єктом фінансового контролю плану контрольної діяльності на календарний рік. При цьому враховуються:

  • o законність, своєчасність і періодичність проведення контрольних заходів;
  • o ступінь забезпеченості ресурсами (трудовими, матеріальними і фінансовими);
  • o реальність термінів проведення контрольних заходів;
  • o рівномірність навантаження на працівників фінансового контролю;
  • o економічна доцільність проведення контрольних заходів, обумовлена співвідношенням витрат на проведення кожного контрольного заходу та суми коштів федерального бюджету, щодо яких планується проведення даного заходу;
  • o наявність резерву часу для виконання позапланових контрольних заходів та інші фактори.

Предметом контролю якості контрольної діяльності є дотримання при здійсненні контрольної діяльності бюджетного законодавства РФ, нормативних правових актів, що регулюють бюджетні правовідносини. При визначенні порядку такого контролю враховуються такі чинники:

  • o обсяг і складність контрольної діяльності в цілому і кожного контрольного заходу;
  • o професійна компетентність працівників фінансового контролю.

Суб'єкт фінансового контролю забезпечує систематичне узагальнення результатів контролю якості контрольної діяльності та інформування про них працівників фінансового контролю, систематичну звітність працівників фінансового контролю про результати контрольної діяльності.

Метою підготовки контрольного заходу є забезпечення його якості, результативності та своєчасності. При підготовці контрольного заходу:

  • а) здійснюється збір інформації про об'єкт контролю, необхідної для організації контрольного заходу;
  • б) визначається обсяг контрольного заходу;
  • в) розглядається в попередньому порядку загальний підхід до проведення контрольного заходу;
  • г) визначаються терміни та етапи проведення контрольного заходу, у тому числі послідовність перевірки напрямків діяльності об'єкта фінансового контролю;
  • д) визначаються вимоги до працівників фінансового контролю, необхідні для проведення контрольного заходу, формується група працівників, які проводять контрольний захід, і розподіляються обов'язки між членами ревізійної групи;
  • е) складається програма контрольного заходу;
  • ж) інформується об'єкт фінансового контролю про ціну, обсяг і терміни проведення контрольного заходу.

При проведенні контрольних заходів повинні бути отримані достатні належні надійні докази, що підтверджують висновки, зроблені за результатами цього заходу. Докази - інформація, отримана при проведенні контрольного заходу, і результат її аналізу, які підтверджують висновки, зроблені за результатами цього заходу.

Перевірка по суті може проводитися шляхом виконання: інспектування, спостереження, запиту, підтвердження, перерахунку, аналітичних процедур.

Інспектування являє собою вивчення записів, документів та (або) матеріальних активів.

Спостереження являє собою відстеження процесу або процедури, виконуваної іншими особами.

Запит являє собою пошук інформації у обізнаних осіб у межах або за межами об'єкта фінансового контролю. При проведенні контрольного заходу допустимі письмові запити, адресовані третім особам, а також неформальні усні запити, адресовані працівникам об'єкта фінансового контролю.

Підтвердження являє собою відповідь на запит інформації, що міститься в документах бюджетного (бухгалтерського) обліку.

Перерахунок являє собою перевірку точності арифметичних розрахунків, зроблених об'єктом фінансового контролю, або виконання працівником фінансового контролю розрахунків самостійно.

Аналітичні процедури - це аналіз і оцінка отриманої інформації, дослідження найважливіших фінансових і економічних показників об'єкта контролю з метою виявлення незвичайних і (або) неправильно відображених у бюджетному (бухгалтерському) обліку господарських операцій та їх причин.

Проведення контрольного заходу підлягає документуванню.

Згідно з наказом Мінфіну Росії від 25 грудня 2008 року № 146н "Про забезпечення діяльності щодо здійснення державного фінансового контролю" всі види фінансового контролю здійснюються із застосуванням певних форм і методів їх проведення.

Найбільш поширена і ведуча форма бюджетного контролю - ревізія. Вона являє собою комплекс взаємопов'язаних перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій, а також роботи фінансових органів щодо складання та виконання бюджету.

Об'єктами ревізії виступають:

  • o державні і територіальні органи влади і управління, їх структурні підрозділи;
  • o виробничо-комерційні та акціонерні підприємства та організації з державною участю;
  • o підприємства, установи та організації всіх форм власності, які фінансуються за рахунок бюджетних коштів або одержують державну допомогу у вигляді дотацій, субсидій, субвенцій, трансфертів, кредитів;
  • o громадські неурядові організації та установи;
  • o позабюджетні соціальні фонди;
  • o підприємницькі структури та фізичні особи в частині отримання адресної фінансової допомоги від держави, сплати податків та здійснення діяльності, регульованої державою.

Найпоширеніші і прогресивні методи фінансового контролю - комплексні ревізії, що включають всіх учасників і сторони діяльності ревизуемого підприємства (організації). Ревізії піддаються фінансова і господарська діяльність підприємства, взаємозв'язок між фінансово-економічними показниками, технологією і організацією виробництва товарів (робіт, послуг), з бюджетом та позабюджетними фондами, схоронність та ефективність використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів, стан бухгалтерського обліку, достовірність звітності, дотримання фінансової дисципліни та інші питання.

На підставі акта ревізії, в якому фіксуються всі порушення, приймається рішення щодо їх усунення, застосуванню фінансових санкцій до порушників бюджетно-податкового законодавства.

В даний час завершено формування системи Федерального казначейства, що здійснює відповідно до єдиних стандартів і процедур касове обслуговування виконання бюджетів. Це. зокрема, збільшило ступінь збереження бюджетних коштів. Забезпечено прозорість операцій, що реалізуються при виконанні бюджетів, підвищилася оперативність надання та достовірність бюджетної звітності. З'явилися можливості для дієвого контролю за цільовим використанням бюджетних коштів, прийняттям і виконанням бюджетних обязательств1.

Контрольні та фінансові органи суб'єктів РФ і муніципальних утворень здійснюють фінансовий контроль за операціями з бюджетними коштами головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів відповідних бюджетів, а також за дотриманням одержувачами бюджетних кредитів, бюджетних інвестицій і державних і муніципальних гарантій умов виділення, отримання, цільового використання і повернення бюджетних коштів.

На жаль, в останні роки державний фінансовий контроль був недостатньо ефективний, незважаючи на низку Указів Президента РФ (від 25 липня 1996 № 1095 "Про заходи щодо забезпечення державного фінансового контролю в РФ", від 12 травня 1997 № 477 "Про заходи щодо посилення контролю за використанням коштів федерального бюджету "), прийняття Бюджетного кодексу РФ (розділ IX) і Федерального закону від 30 грудня 2008 року № 307-ФЗ" Про аудиторську діяльність ".

Має місце нецільове використання коштів, виділених з федерального бюджету, під яким розуміється таке їх використання, яке не призводить до результатів, передбаченим при їх наданні, або призводить до цих результатів, але супроводжується неправомірними діями або подіями. Наприклад, це:

  • o спрямування бюджетних коштів на банківські депозити, придбання різних активів (валюти, цінних паперів, іншого майна) з метою їх подальшого перепродажу;
  • o здійснення внесків до статутного капіталу іншої юридичної особи;
  • o надання фінансової підтримки;
  • o витрачання коштів при відсутності виправдувальних документів, неоформлення або неправильне оформлення первинних документів;
  • o витрачання коштів понад норми, встановлені Мінфіном Росії (витрати на відрядження, норми на витрачання бензину та ін.);
  • o використання коштів на цілі, не передбачені кошторисом витрат;
  • o витрачання коштів не за кодом економічної класифікації та ін.

Нецільове використання бюджетних коштів впливає на економіку і соціальну сферу разрушительнее, ніж ухилення від сплати податків, визнане кримінальним злочином з можливим позбавленням волі. Якщо податки не надходять, залишається можливість не планувати якісь витрати, враховуючи тимчасовий брак коштів, умотивовано відкласти витрати на наступний період. Якщо ж передбачені асигнування пішли на сторону, відновити їх найчастіше неможливо або на це потрібно багато часу.

Будучи антигромадською дією, нецільове використання бюджетних коштів відкриває дорогу цілому ряду кримінальних злочинів. Практика фінансового контролю рясніє прикладами того, що якраз з спрямування бюджетних грошей на непередбачені мети починаються їхні прямі розкрадання. Порушення бюджетного розпису або статей кошторису стають початком крадіжок і шахрайства, привласнення та розтрати, здирництва та хабарництва або служать для їх маскування.

Неприпустима недооцінка суспільної небезпеки нецільового використання бюджетних засобів1.

До порушників застосовується така міра відповідальності, як стягнення грошових коштів, що використовуються не за цільовим призначенням, накладення штрафу та ін.

Вдосконалення правових основ фінансового (бюджетного) контролю та усунення багатьох існуючих прогалин і суперечностей бюджетного законодавства є одним з важливих напрямків у реформи всієї системи управління державними фінансами. В умовах економічного розвитку і децентралізації міжбюджетних відносин лише чітка й узгоджена система фінансового (бюджетного) контролю здатна забезпечити ефективність управління багаторівневою системою державних фінансів.

Вдосконалення державного і муніципального контролю має сприяти кардинальна зміна підходів. Його зміст має складатися не тільки в фіксації факту виділення і витрачання коштів, а й у підтвердженні досягнення ефекту, на який розраховували при прийнятті рішень про їх виділення. Необхідно чітко розмежувати повноваження та відповідальність органів державного і муніципального контролю, усунути паралелізм і дублювання в їх работе1.

Незважаючи на значні успіхи в сфері фінансового контролю, назріла необхідність прийняття спеціального федерального закону "Про державний фінансовий контроль".

 
<<   ЗМІСТ   >>