Повна версія

Головна arrow Фінанси arrow Бюджетна система Російської Федерації

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   ЗМІСТ   >>

Бюджетна стратегія Росії на період до 2023 р

У проекті бюджетної стратегії на період до 2023 р зазначено, що створення нового типу економіки і проведення структурних реформ, які забезпечують підвищення якості життя в умовах ринкової економіки, вимагає оцінки ресурсного потенціалу в досягненні поставлених цілей. Найважливішим показником, що відображає як фінансове забезпечення, так і роль держави в економіці, є податкове навантаження і результативність державних витрат. Бюджетна політика є основним інструментом досягнення наміченого результату.

Основне завдання довгострокового бюджетного планування полягає в ув'язці проведеної бюджетної політики із завданнями по створенню довгострокового стійкого зростання економіки і підвищення рівня та якості життя населення.

Важливим засобом забезпечення довгострокової бюджетної збалансованості служить реформування окремих секторів бюджетної сфери, включаючи зміну використовуваних в них механізмів фінансування.

У Росії проблеми бюджетної стійкості обумовлені як старінням населення, так і високим ступенем залежності економіки і бюджету від сировинного сектора (видобутку й експорту нафти і газу) і зовнішньої кон'юнктури на сировинних ринках.

У цих умовах довгострокове планування дасть можливість сформулювати пріоритетні завдання, оцінити необхідні ресурси для їх реалізації і визначити можливі джерела цих ресурсів. Воно дозволяє піти від інерційного підходу, коли асигнування розподіляються на основі індексування тенденцій попередніх років. Заходи, що дозволяють скоротити рівень витрат, зберігши рівень якості надаваних державних послуг, припускають реформування відповідного сектора економіки протягом досить тривалого терміну.

Розробка довгострокових бюджетних прогнозів підвищує обгрунтованість прийнятих у цій сфері рішень, даючи можливість всебічно оцінити їх віддалені наслідки. Досягненню даної мети сприяє також прозорість бюджетної політики: оприлюднення та широке громадське обговорення результатів довгострокового бюджетного планування.

У 1990-х-початку 2000-х рр. Уряд РФ не могло впровадити в практику довгострокове бюджетне планування через нестійку макроекономічної ситуації, надзвичайно високої інфляції, відсутність законодавчої бази, що визначає інституційну базу російської економіки і бюджетного процесу.

Протягом 1990-х рр. створювалася система державних фінансів Росії, що відповідає умовам та вимогам ринкової економіки. Бюджетна політика в цей період проводилася у вкрай несприятливих умовах. Протягом ряду років низький рівень податкової та бюджетної дисципліни приводив до хронічного бюджетного дефіциту і неповного фінансуванню державних зобов'язань; наростали як заборгованість платників податків в бюджетну систему, так і кредиторська заборгованість бюджетів усіх рівнів. Широке поширення одержали негрошові форми виконання бюджету, на частку яких припадало до чверті доходів розширеного бюджету і понад половини доходів територіальних бюджетів.

У середині 1990-х рр. бюджетів усіх рівнів хронічно виконувалися з дефіцитом. Для розширеного бюджету дефіцит лежав в діапазоні від 6 до 10% ВВП. В рамках макроекономічної стабілізації монетарне фінансування дефіциту було замінено борговим фінансуванням. Однак розвиток ринку ГКО / ОФЗ створило ілюзію можливості необмежено довго підтримувати сформований бюджетний дисбаланс і фактично загальмувало оздоровлення бюджетної політики.

Основні зусилля уряду в цей період були спрямовані на стягнення заборгованості з найбільших платників податків, виконання зобов'язань бюджету (у тому числі з використанням "грошових сурогатів" - бартеру, взаємозаліків, "казначейських зобов'язань" і т.п.) і зниження вартості запозичень на внутрішньому ринку , де процентні ставки в окремі періоди перевищували 200% річних. Бюджетні призначення з року в рік виконувалися не в повному обсязі, уряд був змушений вдаватися до секвестру прийнятих зобов'язань.

Фінансовий криза 1998 р показав крихкість і ненадійність сформованої системи державних фінансів. Погіршення зовнішньої кон'юнктури викликало різке скорочення бюджетних доходів і підірвало довіру інвесторів. У результаті держава виявилася не в змозі виконувати свої витратні зобов'язання і проводити боргові виплати.

Після кризи 1998 р різко впали доходи бюджету, девальвація рубля призвела до того, що виплати з погашення та обслуговування зовнішнього боргу виявилися порівнянними з доходами федерального бюджету, а обсяг державного боргу досяг критичного значення. При цьому Уряд РФ було позбавлене можливості проводити запозичення як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринку, міжнародні кредитні рейтинги Росії були різко знижені всіма провідними рейтинговими агентствами.

У посткризових умовах була потрібна вкрай обережна і зважена бюджетна політика. Необхідні були кардинальні зміни в податковій системі, нові підходи до витрачання коштів, консервативна політика запозичень поряд з повним і своєчасним погашенням боргу. Назріла необхідність переходу на нові принципи міжбюджетних відносин і встановлення повного контролю над фінансовими потоками з метою забезпечення прозорості та ефективності управління бюджетом.

На першому етапі після кризового розвитку (2000-2003 рр.) Зусилля Уряду РФ і Мінфіну Росії були спрямовані на відновлення макроекономічної стабільності, рішення боргової проблеми, захист бюджетної системи і російської економіки Вісла від непередбачуваних коливань зовнішньої кон'юнктури. Проведення істотно скоригованої бюджетної політики забезпечило радикальне оздоровлення бюджетної системи.

Починаючи з 2000 по 2008 р, федеральний і розширений бюджети Росії жодного разу не виконувалися з дефіцитом. Збалансованість забезпечувалася без підвищення податкового навантаження на економіку. Була досягнута домовленість з кредиторами про реструктуризацію зовнішнього боргу колишнього СРСР, а борг, що утворився після 1 січня 1991 року, обслуговувався своєчасно і в повному обсязі. Введення в дію нового Бюджетного кодексу заклав міцні основи бюджетного процесу. У кодексі чітко регламентувалися всі етапи підготовки, прийняття, виконання та перегляду законів про бюджет. Він також містив ефективні бюджетні правила, які перешкоджають прийняттю надлишкових зобов'язань, нарощуванню бюджетного дефіциту, державного і муніципального боргу. Перехід до виконання бюджетів усіх рівнів через систему Федерального казначейства підвищив прозорість і підконтрольність фінансових потоків, забезпечив цільове використання бюджетних асигнувань.

На наступному етапі були поставлені нові завдання, які передбачають перехід до активної податково-бюджетної політики, спрямованої на створення сприятливих умов для розвитку економіки, вирішення найважливіших соціальних завдань, підвищення ефективності державного сектора.

У ході податкової реформи була знижено податкове навантаження на несировинні галузі, з одночасним збільшенням вилучення до бюджету природної ренти, що утворюється при видобутку корисних копалин. Це створило умови для диверсифікації економіки і запобігання "голландської хвороби" в умовах швидкого зростання цін на сировинні товари. Були знижені ставки всіх основних податків і скасовані податки, що нараховуються на всю вартість продукції і тому найбільш сильно спотворюють нормальні стимули для виробників (зокрема, дестімуліруюшіе підвищення ступеня обробки).

Створення Стабілізаційного фонду допомогло не тільки застрахувати бюджетну систему від негативних наслідків падіння ціп на експортні товари, але і забезпечило стабільність національної валюти при швидкому підвищенні світових цін на вуглеводні. В умовах високого позитивного сальдо торгового балансу використання механізму Стабілізаційного фонду зіграло важливу роль у запобіганні сплеску інфляції та стабілізації валютного курсу. Проведена згодом реформа Стабілізаційного фонду дозволила перейти від короткострокового згладжування витрат до довгострокової макроекономічної стабілізації з урахуванням можливих коливань світових цін і обмеженість запасів корисних копалин.

Була проведена всебічна реформа міжбюджетних відносин, що включає чіткий розподіл видаткових зобов'язань і доходів між усіма рівнями бюджетної системи, введення нової об'єктивної методики розподілу фінансової підтримки регіонів, знаходження балансу між децентралізацією доходів і вирівнюванням бюджетної забезпеченості.

Однією з вирішальних передумов для підвищення ефективності бюджетної політики стала концентрація бюджетних ресурсів на ключових напрямках державної політики та структурних реформ. Успішним прикладом фінансування пріоритетних напрямків можуть служити національні проекти.

Різке обмеження запозичень на внутрішньому ринку при майже повній відмові від зовнішніх запозичень, привели в поєднанні з достроковим погашенням значної частини зовнішнього боргу з коштів Стабілізаційного фонду до того, що розміри державного боргу впали до рівня близько 7% ВВП. Значно знизилося навантаження на бюджет з обслуговування боргу.

В останні роки активізувалася державна політика підтримки економічного зростання. Важливо, що збільшення витрат супроводжувалося розвитком нових форм реалізації державних інвестицій. Так, всі проекти, що фінансуються з коштів Інвестиційного фонду, здійснюються на засадах державно-приватного партнерства.

Почалося використання принципів бюджетування, орієнтованого на результати. Головне завдання цього напрямку реформ полягає в тому, щоб змістити бюджетний процес від управління ресурсами бюджету до управління результатами за рахунок розширення повноваження і підвищення відповідальності учасників бюджетного процесу в умовах чітких планів на середньострокову перспективу.

У 2007 р був вперше розроблений і прийнятий Закон про федеральний бюджет натри року. Перехід до середньострокового бюджетного планування дозволяє підвищити "цільової" характер бюджетної політики, більшою мірою відобразити пріоритети соціально-економічного розвитку.

Проведення відповідальної податково-бюджетної політики, зниження всіх видів макроекономічних ризиків, пов'язаних з системою державних фінансів, призвело до підвищення інвестиційної привабливості російської економіки, зниженню вартості позикового капіталу.

Результатом проведеної в останні роки бюджетної політики в країні зграю значне зниження величини державного боргу. Якщо в 2000 р нею величина була близька до 100% ВВП, то до кінця 2007 р розміри державного боргу впали до 7,3% ВВП, у тому числі зовнішній борг - до 3,3% ВВП. Низька величина державного боргу дозволила значно знизити процентні витрати: вони скоротилися з 3,9% ВВП в 2000 р до 0,5% ВВП в 2007 р Це дозволило спрямувати зекономлені ресурси на розвиток економіки, вирішення соціальних завдань, реалізацію національних проектів. Так, кошти, що звільнилися завдяки достроковому погашенню зовнішнього боргу перед Паризьким клубом офіційних кредиторів, були направлені в Інвестиційний фонд для фінансування пріоритетних проектів з розвитку суспільної інфраструктури.

Зниження державного боргу стало важливим чинником підвищення інвестиційної привабливості російської економіки. Воно привело також до підвищення країнової межі кредитних рейтингів, що забезпечило низькі ставки за зовнішніми запозиченнями банків і небанківських установ. В цілому проводиться в останні роки макроекономічна і бюджетна політика внесла істотний внесок у динамічне зростання російської економіки. Середньорічні темпи зростання ВВП в 2000-2007 рр. склали 7%.

Фундаментальні умови в галузі бюджетної політики, необхідні для підтримки макроекономічної стабільності, сформульовані в БК РФ. Для федерального рівня положення кодексу передбачають, починаючи з 2011 р, фіксацію розмірів нафтогазового трансферту на рівні 3,7% ВВП. Введений в 2008 р механізм управління нафтогазовими доходами зробив наслідки відхилення фактичних цін на нафту від прогнозних значень менш значущими для бюджетної системи.

Підтримання Резервного фонду гарантує повне виконання бюджетом своїх зобов'язань навіть у разі різкого падіння цін на нафту. Використання коштів Фонду національного добробуту (ФНБ) для підтримки пенсійної системи дозволить пом'якшити одну з найгостріших проблем, пов'язану зі "старінням" населення.

Незважаючи на високий рівень доходів в 2007 р в порівнянні з попереднім періодом, профіцит бюджетної системи в цілому, а також консолідованого і федерального бюджету виявився на більш низькому рівні.

Доходи бюджетної системи в останні роки лежали в межах від 36,4 до 40,2% ВВП. Це близько до середнього рівня по країнах Організації екологічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) (39% ВВП) і незначно поступається середнім по Європейському співтовариству (ЄС) показниками, складовим 47% ВВП.

Найбільшу вагу у податкових доходах бюджетної системи за підсумками 2007 р займали мита (19,2%), ПДВ (18,7%), податок па прибуток організацій (17,9%), ЕСН (15,3%).

Витрати бюджетної системи в цей період перебували в середньому на рівні від 31 до 34% ВВП. Це значно нижче рівня, характерного для найбільш розвинених країн, що становить близько 40% у середньому по ОЕСР і 46% у середньому по ЄС. У той же час в окремих країнах категорії "ринки, що розвиваються" (Таїланд, Мексика, Чилі) рівень витрат помітно нижче і становить від 18 до 25% ВВП.

Середній рівень витрат федерального бюджету в 2001 - 2007 рр. склав 17,3% ВВП. Основними статтями витрат в цей період були "Міжбюджетні трансферти" (5,4% ВВП), "Загальнодержавні питання" (2,8% ВВП) і "Національна оборона" (2,7% ВВП). В середньому на ці напрямки щорічно витрачалося 29, 18 і 16% коштів федерального бюджету відповідно.

Прогноз основних макроекономічних показників соціально-економічного розвитку РФ, що використовувався при розробці фінансового плану до 2023 р заснований на напрямках економічної політики, передбачених Концепцією довгострокового соціально-економічного розвитку (КДР) Російської Федерації. КДР покликана забезпечити умови для інноваційного розвитку на основі інвестицій в людський капітал, створення сприятливого ділового середовища, підвищення якості державних інститутів, при збереженні макроекономічної стабільності.

Розвиток економіки в майбутній період буде відбуватися на тлі несприятливих демографічних тенденцій. Незважаючи на те, що, завдяки заходам демографічної та соціальної політики, скорочення чисельності населення, згідно з прогнозом Мінекономрозвитку Росії, зміниться його невеликим зростанням, продовжиться процес старіння населення.

Пріоритетними напрямами бюджетної політики в період до 2023 р є:

  • o підвищення рівня і якості життя населення, що має на увазі створення умов для сталого підвищення рівня життя та стану здоров'я громадян, їх всебічного розвитку, захист їх безпеки, забезпечення соціальних гарантій;
  • o створення умов для майбутнього розвитку за рахунок природного і наукового потенціалу, конкурентоспроможної системи освіти, формування інноваційного середовища, підтримки передових технологій, забезпечення прав і свобод громадян, ефективної організації самої держави, боротьби з корупцією, вирішення демографічної проблеми;
  • o досягнення високих темпів сталого економічного зростання, що забезпечує створення нових робочих місць, збільшення доходів громадян і розширення фінансових можливостей держави;
  • o забезпечення обороноздатності та безпеки країни;
  • o підвищення ефективності правового регулювання, сприяючого прийняттю державою справедливих законів і їх виконання поряд з фінансовим забезпеченням.

Також продовжиться вдосконалення податкової системи: зміна її структури, створення інвестиційної привабливості галузей, зниження податкового навантаження. Напрями податкової політики на довгострокову перспективу грунтуються на необхідності забезпечення принципів нейтральності та справедливості податкової системи, а також підтримання такого рівня податкового навантаження, який, з одного боку, не створює перешкод для сталого економічного зростання і, з іншого, - відповідає потребам бюджету.

У цій області слід забезпечити реалізацію наступних заходів:

  • o підвищення ефективності податкового адміністрування;
  • o реформування єдиного соціального податку і введення страхових внесків для роботодавця;
  • o вдосконалення оподаткування видобутку нафти;
  • o перехід на нові принципи оподаткування видобутку природного газу;
  • o введення податку на нерухомість;
  • o створення ефективної системи контролю за трансферним ціноутворенням з метою недопущення мінімізації податкових зобов'язань, а також впровадження системи консолідованої звітності з податку на прибуток організацій;
  • o підвищення нейтральності податку на додану вартість за рахунок вдосконалення процедур обчислення та відшкодування податку;
  • o підвищення ефективності податку на прибуток організацій;
  • o поступове підвищення ставок акцизів з метою надання більшої значущості цього виду податкових доходів у складі доходів бюджетів;
  • o вдосконалення оподаткування операцій з ланцюговими паперами;
  • o скорочення масштабів використання спеціальних податкових режимів в податковій системі, що є винятком із загальних правил оподаткування.

Необхідність посилення соціальних функцій держави і скорочення доходів бюджету вимагає підвищення ефективності державних інвестицій шляхом:

  • o посилення програмно-цільовий компоненти в діяльності держави;
  • o переходу до проектним формам взаємодії держави та бізнесу на засадах співфінансування проектів, пов'язаних з розвитком інфраструктури, підвищенням конкурентоспроможності російського бізнесу1.

Прогноз деяких параметрів бюджетної системи на період до 2023 року представлена в табл. 2.1 і 2.22.

Таблиця 2.1. Прогноз доходів бюджетної системи

Прогноз доходів бюджетної системи

Таблиця 2.2. Прогнозні витрати бюджетної системи,% ВВП

Прогнозні витрати бюджетної системи,% ВВП

 
<<   ЗМІСТ   >>